Отмена общего надзора: хорошо или плохо?

Почему об отмене функции прокуратуры по осуществлению общего надзора спорят до сих пор?

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Согласно Закону «О прокуратуре» от 14 октября 2014 г., были отменены функции прокуратуры по надзору за соблюдением и применением законов (так называемый «общий надзор»). В п. 1 переходных положений указанного закона закреплена норма о том, что прокуратура выполняет функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Хорошо это или плохо, эксперты спорят до сих пор. Одни указывают на то, что соответствующая деятельность является рудиментом советской эпохи, другие же считают, что отмена функции общего прокурорского надзора – это смена правовой природы института прокуратуры как некоего универсального органа государственного контроля и преобразование ее в специализированный орган, который выходит за пределы уголовной сферы, только осуществляя представительство в суде интересов граждан или государства.

Кроме того, многие специалисты утверждают, что хоть на законодательном уровне функцию общего надзора в прокуратуре убрали, на практике некоторые прокуроры все же ее исполняют. «Судебно-юридическая газета» попыталась разобраться, что же на самом деле происходит в данном вопросе.

Хорошо или плохо?

Хоть с момента отмены функции прокуратуры по общему надзору прошло уже около двух лет, эксперты до сих пор продолжают обсуждать этот вопрос. Дело в том, что ходит молва, будто де-факто это функция осталась.

Де-юре, как уже упоминалось, на основании Закона «О прокуратуре» от 14 октября 2014 г. общий надзор убрали, и это можно расценивать как либерализацию надзорной политики государства, законодательную волю на предоставление бизнесу большей свободы (хотя нельзя исключить попытки вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий с помощью уголовно-процессуального инструментария). Перед тем, как это произошло, специалисты отмечали, что отмена общего надзора представляется довольно радикальной мерой, тогда как умеренной альтернативой могли бы стать детальная регламентация порядка и создание правовых барьеров для злоупотребления служебными полномочиями.

«Имеет место определенная проблематика, связанная с отменой общего надзора. Так, продолжается практика поступления в органы прокуратуры сотен обращений от граждан и народных депутатов, которые касаются вопросов общего надзора. У нас отменен общий надзор, подразделения ликвидированы, а работники, которые этим занимались, переведены в другие структуры или сокращены. Но до сих пор от 40% до 60% обращений, поступающих в местные прокуратуры и Генпрокуратуру, касаются вопросов общего надзора, т. е. проверок, которые должны проводить контролирующие органы.

К сожалению, после ликвидации общего надзора в органах прокуратуры реальной системы контролирующих органов, которые должны были заменить прокуроров, не создано, а предоставление гражданам разъяснений о том, что это не относится к компетенции прокуратуры, не способствует повышению ее авторитета», – ранее отмечал и. о. Генпрокурора, а на данный момент проректор Национальной академии прокуратуры Украины Юрий Севрук. Такая ситуация, по его словам, сложилась на практике.

Остался ли в законодательстве?

Некоторые юристы отмечают, что общий надзор, по сути, до сих пор закреплен нормами Уголовного процессуального кодекса. По их мнению, это проистекает из ч. 2 ст. 36 УПК, где сформулировано, что «прокурор, осуществляя надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования в форме процессуального руководства досудебным расследованием, уполномочен…».

Но эксперты указывают, что этим термином часто ошибочно оперируют граждане, отождествляя общий надзор с другими функциями прокуратуры, в названии которых употребляется слово «надзор». Однако функции прокуратуры «надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие» и «надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан» – это самостоятельные функции прокуратуры, которые имеют мало общего с понятием «общий надзор».

КОММЕНТАРИЙ

Валерий Кравчук, к. ю. н., заместитель начальника подготовки прокуроров по организации работы в органах прокуратуры Национальной академии прокуратуры Украины

– Прежде всего, важно отметить, что употребление термина «общий надзор» не совсем корректно, поскольку его содержание и соответствующая деятельность являются рудиментом советской эпохи. Однако термин «общий надзор» глубоко проник в сознание нескольких поколений прокурорских работников. Этим термином часто ошибочно оперируют граждане, юристы и журналисты, отождествляя его с другими функциями прокуратуры, в названии которых употребляется слово «надзор». Однако функции прокуратуры «надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие» и «надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан» – это самостоятельные функции прокуратуры, которые имеют мало общего с понятием «общий надзор». Хотя по состоянию на 30 сентября 2016 г. и в части этих функций состоялись законодательные изменения.

Следует отметить, что со времени принятия Конституции Украины 1996 г. закрепление за органами прокуратуры функции надзора за соблюдением и применением законов было временно продолжено до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов (так называемый «общий надзор» – наследство советской Украины). Т. е. в Конституции Украины был заложен своеобразный переходный период. Далее ограничение этой функции было регламентировано Законом Украины «О прокуратуре» №1697-VII от 14.10.2014, в п. 1 переходных положений которого закреплена норма о том, что прокуратура с момента вступления этого закона в юридическую силу выполняет функцию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами исключительно в форме представительства интересов гражданина или государства в суде, т. е. через обращение прокурора в суд в процессуальном порядке.

Сегодня же, с вступлением в юридическую силу изменений в Конституцию в части правосудия, в тексте Основного Закона уже отсутствует закрепление за прокуратурой любых функций, которые можно даже условно отождествлять с «общим надзором». Актуальна подготовка соответствующих изменений в профильный закон и прокуратуре и процессуальные кодексы.

Считаю, что лишение прокуратуры «общего надзора» является позитивным событием по многим причинам. Во-первых, институт прокуратуры лишился одиозных функций, которые объективно препятствовали его эффективному развитию (с прокуратуры снято клеймо института советского типа); во-вторых, без «общего надзора» деятельность прокуратуры концентрируется исключительно на сфере судебной и досудебной работы; в-третьих, институт прокуратуры обоснованно становится составляющей «треугольника системы правосудия» (суд, прокуратура, адвокатура); в-четвертых, обеспечено бесповоротное выполнение Украиной обязательства по изменению роли и функций прокуратуры.

Для справедливости важно отметить, что аргументация многих прокурорских работников с многолетним опытом и ученых о сохранении за прокуратурой функции «надзора за соблюдением и применением законов» заключалась в том, что для обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина данная функция прокуратуры имеет больше преимуществ, чем недостатков, и является не самоцелью, а средством эффективной деятельности. С указанным утверждением согласны многие. Однако на сегодняшний день отечественный институт прокуратуры имеет новый вектор развития, а защита прав и свобод человека должна быть обеспечена с помощью эффективной работы других органов и правовых институтов государства.

«К сожалению, после ликвидации общего надзора в органах прокуратуры реальной системы контролирующих органов, которые должны были заменить прокуроров, не создано, а предоставление гражданам разъяснений о том, что это не относится к компетенции прокуратуры, не способствует повышению ее авторитета», – проректор Национальной академии прокуратуры Украины Юрий Севрук