Верховный Админсуд: реальная нереальность?

 Яна Собко,
Алексей Смашный,
«Судебно-юридическая газета»

Не так давно, сразу после переизбрания на должность председателя Высшего административного суда Украины, Александр Нечитайло сделал заявление, которое было воспринято в юридической среде неоднозначно – что его первоочередной задачей на должности председателя должна стать работа над созданием Верховного Административного суда. Этот суд должен возглавить 3-уровневую систему административных судов, которая заменит нынешнюю 4-уровневую во главе с Верховным Судом. А. Нечитайло выступает за выделение системы админсудов из системы судов общей юрисдикции, в которую входят все суды, кроме Конституционного, т. е. за полную автономию административных судов. По его мнению, это европейская практика, которой нужно придерживаться и Украине, поскольку она послужит демократическим фундаментом для обеспечения независимости судебной ветви власти.

Многие юристы отмечают, что с внедрением Верховного Административного суда, по сути, будет создан второй Верховный Суд Украины. Но инициаторы идеи отбрасывают такие упреки, объясняя это тем, что система административных судов должна быть максимально независима от остальных ветвей власти и других судебных институций. Ведь не секрет, что в прошлом были ситуации, когда во время рассмотрения судами административной юрисдикции политических дел появлялись законопроекты, которые предусматривали ликвидацию как ВАСУ, так и всей системы админсудов.

Инициаторы создания Верховного Админсуда уже заявили о том, что будут вносить свои предложения в Конституционную комиссию, недавно созданную Президентом для наработки необходимых изменений в Основной Закон. Они собираются доносить эту идею как юридическому и политическому сообществам, так и широкому кругу общественности. Как известно, Высший административный суд в Комиссии представляет заместитель председателя ВАСУ Михаил Смокович.

Проблемные вопросы админсудов

Для каждого человека важно иметь доступ к правосудию для реализации права на обращение в суд за защитой и возобновлением нарушенных прав. Суд же при этом должен оставаться непредвзятым и принимать законные и справедливые решения. Это в идеале. Но зачастую участники судебных тяжб сталкиваются с обратным – бывает так, что судебная власть не может обеспечить полное исполнение этих принципов, чем нарушаются права граждан.

Опыт многих стран свидетельствует, что система административных судов может быстро и оперативно реагировать и эффективно решать споры, которые возникают в сфере публично-правовых отношений. Ст. 55 и 124 Конституции Украины закрепили эту функцию как неотъемлемую составляющую судебной системы. Однако отечественные теоретики и практики все чаще уделяют внимание практическим проблемам осуществления судопроизводства админсудами, указывая на недостатки как нормативного регулирования, так и понимания и применения Кодекса административного судопроизводства на практике. Актуальными остаются вопросы несовершенства разграничения юрисдикции судов, перегруженности административных судов, чрезмерной продолжительности судебных процессов и пр. Многие юристы выделяют трудности в определении надлежащей юрисдикции как одну из помех в вопросе доступности правосудия в административных делах. Как известно, до вступления в силу КАСУ такие дела рассматривались общими судами, после же перешли под административную юрисдикцию.

Нередко бывает, что у истцов еще при подаче иска в суд возникают трудности с определением надлежащей юрисдикции. Главной причиной этих трудностей является непонимание характера спора. Более того, по сегодняшний день случается, что суды открывают производство по делам, которые не принадлежат к их юрисдикции, или же, наоборот, необоснованно отказывают в открытии производства.

Проблемы, которые возникли в системе административного правосудия, нужно решать очень быстро. Если они не будут решены через принятие законодательных или организационных мероприятий, предотвратить разочарование среди граждан, которые еще имеют кредит доверия к админсудам, будет очень трудно.

Что получим на выходе?

Говоря о борьбе за независимость административных судов от политического давления, нужно оперировать правильными понятиями. Конечно, административная юрисдикция помнит немало случаев, когда давление на админсуды просто зашкаливало. Особенно ярко это проявляется, когда решаются политические споры.

Кстати, именно политическая составляющая при решении споров всегда оставалась большой проблемой для судов. Стоит вспомнить историю, когда было продемонстрировано дерзкое давление со стороны политических сил во время оспаривания Указа Президента Украины о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады осенью 2008 г. Тогда как народные депутаты, так и представители секретариата Президента соревновались между собой, кто больше надавит на админсуды. Зачастую они применяли беспрецедентные методы – вплоть до физического блокирования работы судов и угрозы ликвидации Окружного административного суда Киева.

Отметим, что кардинально иную точку зрения на идею руководителя ВАСУ имеет председатель Верховного Суда Украины Ярослав Романюк. Еще год назад в интервью одному из изданий он сообщил, что создание на уровне государства еще одного наивысшего суда, так называемого Верховного Административного суда, не соответствует потребностям Украины и международным принципам функционирования судебных систем. К тому же, по его мнению, это новшество может разъединить отечественную судебную систему, увеличить сроки рассмотрения дел и не решит, а усугубит проблему разграничения юрисдикций.

Если инициаторам этой идеи удастся воплотить ее в жизнь, при построении 3-уровневой модели административных судов обязательно нужно будет пересмотреть юрисдикцию местных общих судов. На сегодняшний день они все еще могут рассматривать простые административные дела по первой инстанции, но если будет создана новая модель, рассмотрение административных дел в первой инстанции должны будут осуществляться исключительно окружные административные суды. А что касается Верховного Административного суда, то, по словам А. Нечитайло, он будет создаваться на основе Высшего административного суда Украины и станет исполнять роль высшей судебной инстанции в системе административных судов.

Вряд ли приходится сомневаться, что судьбу становления нового судебного органа с достаточно широкими полномочиями будут решать коллегиально и очень долго. В нашей стране для старта чего-то нового и неизвестного всегда нужна долгая раскачка. На сегодняшний день этот вопрос находится в зоне компетенций Конституционной комиссии и совета по судебной реформе при АП, и от того, придут ли к консенсусу члены указанных органов, и будет зависеть успешность реализации идеи.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Ярослав Романюк, председатель Верховного Суда Украины:

– Модель административной юстиции, в которой административные суды функционируют автономно, вне системы судов общей юрисдикции, действительно существует в некоторых государствах. Но мы сейчас говорим о нашей стране, о наших потребностях, и внедрение такой модели в Украине, по моему мнению, не оправдано. Я последовательно придерживаюсь противоположной позиции, которую предлагает Верховный Суд Украины – объединение, а не дробление судебной системы, построение ее на основе специализации судей в отдельно взятом суде. Система судов требует единства правоприменения, которое невозможно без структурного единства.

Международные стандарты функционирования судебных систем (в частности, изложенные в выводе №15(2012) Консультационного совета европейских судей) свидетельствуют о том, что наиболее распространенное явление – специализация не судов, а судей. Государство должно помнить, что судейская специализация служит качеству правосудия, а построение автономных иерархий в судебной системе (например, общих и административных судов) не должно приводить к юрисдикционным спорам, которые ограничивают доступ к правосудию, затягивают рассмотрение дел, ведь это противоречит ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод.

Даже сейчас мы наблюдаем недостатки существующей в Украине модели специализации судов как отдельных учреждений в системе судов общей юрисдикции. Во-первых, юрисдикционные конфликты между судами разных специализаций уже никого не удивляют и имеют характер хронических. Яркий пример – решение Европейского суда по правам человека от 17.01.2013 в деле «Мосендз против Украины», в котором Суд констатировал существование в нашем государстве между гражданскими и административными судами юрисдикционных конфликтов, не находящих надлежащего разрешения в национальном правовом поле. Надежда на эффективное разрешение таких конфликтов появилась только с принятием 12 февраля с. г. Закона «Об обеспечении права на справедливый суд», которым наконец-то определено, что только наивысший судебный орган – Верховный Суд Украины имеет полномочия давать выводы о правильном применении судами процессуальных правил подведомственности, подсудности, компетенции. Если сейчас выделить административные суды в отдельную вертикаль, мы неизбежно вернемся назад, в пучину подобных споров. Я допускаю, что эффективного взаимодействия судов общей юрисдикции и административных судов как такового и не будет.

Во-вторых, специализированные местные административные суды наименее доступны для рядового гражданина, ведь находятся лишь в областных центрах. Апелляционные и того хуже – один суд на несколько областей. И это при том, что в каждом районном центре уже есть местный суд – общий. Он наиболее близок к человеку – рядовому «потребителю услуг судопроизводства», судьи в нем и так рассматривают административные дела – те же социальные споры, дела, связанные с обжалованием действий избирательных комиссий в процессе выборов, и т. д. Уверен, что для нашей правовой системы более приемлема специализация судей в одном суде. Районные суды Киева, апелляционные общие суды функционируют так и сейчас: одни судьи рассматривают гражданские дела, другие – уголовные. Высшие специализированные суды действуют по тому же принципу – в составе судебных палат по рассмотрению отдельных категорий споров даже в пределах специализации кассационного суда как таковой. Да и Верховный Суд Украины действует в составе 4 специализированных палат.

Безусловно, административные дела требуют судейской специализации. Но создавать для этого целую автономную вертикаль судов – неоправданная роскошь для государства, ведь реализоваться это будет за счет простых граждан. Существенных причин выделять административные суды из системы судов общей юрисдикции и создавать Верховный Административный суд я не вижу. Считаю, что ни государство, ни тем более граждане не получат от этого никаких существенных преимуществ. Недостатки вижу: разделение судебной системы с негативными последствиями в виде изоляции судов от общих процессов развития правовой системы, низкий уровень территориальной доступности административных судов для граждан, юрисдикционные конфликты без эффективного разрешения единым органом, углубление диссонанса в судебной практике. Судебная система в Украине молода, как и государство в целом, она постоянно переживает процессы реформирования. Мы, к сожалению, еще далеки от неписаных правовых традиций стан развитой демократии – цивилизованного, неконфликтного диалога и компромисса между автономными судами.

Суды и судьи всех специализаций в большей степени применяют и будут применять одни и те же законы, и их подходы к правоприменению должны быть едины. Качество правосудия не повысится только благодаря тому, что административные суды будут иметь свой собственный верховный суд. Мы можем придумать и создать десятки автономных специализированных юрисдикций с отдельными «верховными» судами и разместить их, как пожелаем, хоть все в Киеве. Но какова цель? Я уверен, что судебная система должна быть единой, при этом комфортной и доступной для простого, обычного человека, а не для представителей органов власти или судей.

Наталья Севостьянова, первый заместитель министра юстиции Украины

– Прежде всего, хочу отметить, что процесс судебной реформы должен быть комплексным. Каждая ветвь власти не может сама себя реформировать. Также и каждый суд не может делать свою концепцию самостоятельно. Создан совет по судебной реформе при Администрации Президента, уже написана концепция приблизительно на 80 страниц, есть план действий по реализации этой концепции. И этот процесс должен быть обобщенным. Если эксперты в совете придут к выводу, что автономия админсудов нужна, это будет целесообразно в рамках комплексной реформы. Но нельзя изменять что-то частично – косметические изменения не дадут позитивного результата. Есть огромная дискуссия по поводу того, нужна ли нам так называемая четвертая инстанция, по поводу существования Верховного Суда Украины и его функционала, не должен ли он стать третьей инстанцией, которой когда-то был.

Николай Козюбра, судья КСУ в отставке, член Конституционной комиссии

– Моя позиция не совсем совпадает с позицией Верховного Суда Украины. В свое время я выступал в ВСУ с обоснованием необходимости автономии административной юстиции относительно общих судов. Ведь такая практика не только существует за границей – есть целая тенденция к отделению. Думаю, отделение административной юстиции и создание вертикали во главе с Верховным Административным судом действительно уместно. При этом я являюсь сторонником ликвидации хозяйственной вертикали судов. На уровне первой инстанции они могут быть, как это имеет место в других странах, а дальше дела должны рассматриваться по процедуре рассмотрения гражданских дел, как во всем мире.

Если говорить о специализациях в судебной системе, их должно остаться 2 – суды общей юрисдикции и административные суды с трехзвенной системой во главе с Верховным Административным судом. Сейчас эта идея находит свою частичную поддержку. Как член Конституционной комиссии могу сказать, что сторонников этой идеи достаточно много, но есть, конечно, и противники. Как правило, противниками выступают те, кто мало разбирается в тенденциях и международном опыте. Но мне кажется, что все получится.

Виктор Шишкин, судья Конституционного Суда Украины

– Считаю, что систему судов, которая существует сегодня в Украине, трогать не стоит. Она является стабильной и отвечает научно-правовым стандартам. У нас германо-австрийская модель судебной системы. В Германии, как и у нас, суды имеют трехзвенную систему. Высший орган административной юстиции у них называется Федеральным административным судом, и он является аналогом нашего Высшего административного суда. Единственное, что его решение, скажем так, носит более окончательный характер, нежели у нас, так как в Украине решение Высшего административного суда может быть пересмотрено еще Верховным Судом Украины. Но говорить о том, что ВАСУ не является самостоятельной инстанцией, и превращать его в Верховный Административный суд, я считаю, неправильно. Верховный Суд должен вести единую правовую политику относительно всех судов. А то, что хотят отделить административную юстицию, более отвечает австрийской судебной системе. Но Австрия – маленькая страна с 7-миллионным населением, а нам надо равняться на большую страну, например, Германию с 80-миллионным населением. Лично я не поддерживаю идею отделения административной юстиции.

Александр Сасевич, член Совета судей Украины

– На сегодняшний день высшим звеном является Верховный Суд Украины, в состав которого входят разные палаты. Я являюсь представителем административной юрисдикции и, казалось бы, должен поддерживать создание Верховного Админсуда Украины. Однако я считаю, что проблемы могут возникнуть, в первую очередь, в вопросе разграничения юрисдикции. Сегодня такие функции возлагаются на ВСУ, где на совместных заседаниях палат могут рассматриваться такие вопросы. А кто будет их рассматривать в новой судебной инстанции?

Идея есть, и откладывать ее было бы неправильно. Нужно тщательно все обсуждать, изучать. Каждая идея должна иметь как сторонников, так и оппонентов, тогда мы получим качественный продукт. Если мы говорим об изменениях в системе правосудия, которые обсуждаются во всех юридических кругах, то и общество, и юридическое сообщество пришли к тому, что в этом есть потребность, с чем согласились и политики. Этот вопрос будет одним из основных для Конституционной комиссии. Безусловно, было бы неправильно считать, что идея создания Верховного Админсуда не имеет права на существование. На данный момент этот вопрос требует серьезного изучения. Мои коллеги, кто выдвигает эту идею, должны заручиться поддержкой не только среди коллег из административной юстиции, но и среди политиков, которые тоже поймут значимость этого процесса.

Владимир Кравчук, судья Львовского окружного административного суда

– На данный момент существует рабочая группа по внесению изменений в раздел «Правосудие» Конституции Украины. Сейчас собирают предложения членов этой рабочей группы, и насколько мне известно, часть из них тоже поддерживают эту идею. Непосредственно Сергей Головатый предоставил свои предложения, которые были наработаны группой экспертов. Там говорится об идее создания Верховного Административного суда. Эта идея не является новой, но насколько она найдет поддержку у других членов рабочий группы, вопрос неоднозначный. Потому что тот же Верховный Суд, который представлен в составе Конституционной комиссии тремя членами, в т. ч. председателем ВСУ Ярославом Романюком, насколько мне известно, не поддерживает эту идею. Хотя в общем она интересная, и ее необходимо обсуждать.

Условно говоря, создание отдельной административной юстиции обеспечивает наивысший уровень независимости административных судов, которые совершают судопроизводство относительно государственных органов. Это и является одной из исходных причин возникновения этой идеи. На данный момент она должным образом не изучена и не проработана, поэтому, мне кажется, требует дальнейшего серьезного изучения.

Владимир Мойсик, судья Верховного Суда в отставке, председатель Временной спецокомиссии по проверке судей

– Во многих странах мира существуют два Верховных суда – Верховный административный суд и Верховный суд общей юрисдикции. Есть такая идея и в нашей стране. В частности, предлагается ликвидировать все специализации, кроме административной. Над этим вопросом сейчас работает Конституционная комиссия. Лично я считаю, что это неплохая инициатива. Нам не нужны отдельные Высший хозяйственный суд и Высший специализированный суд по рассмотрению гражданских и уголовных дел. А вот административная специализация со своим Верховным Административным судом нам нужна, если учитывать специфику дел, которые рассматривают административные суды.

Борис Гулько, председатель Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел

– Действительно, мой коллега председатель ВАСУ Александр Нечитайло назвал одним из главных приоритетов своей работы выделение административных судов из системы судов общей юрисдикции и построение самостоятельной и независимой от других судов трехзвенной админюстиции во главе с Верховным Административным судом Украины. Это предложение, по моему мнению, действительно эффектное, но неэффективное для усовершенствования существующей судебной системы при нынешних правовых условиях и тенденциях. Более того, считаю его не только нецелесообразным, но и несоответствующим реалиям и традициям истории украинского судоустройства.

Попутно напомню, что два верховных суда с несколько разными полномочиями существуют, например, в Швеции, Норвегии, Литве, однако, согласно публикациям шведской правовой науки, эта практика себя не оправдала. Убежден, что та система судоустройства, которая существует в Украине на сегодня, является оптимальной и наиболее пригодной для украинского общества.

Богдан Львов, председатель Высшего хозяйственного суда Украины

– Система судоустройства должна быть единой. Совершенной модели судоустройства в мире не существует. Я считаю невозможным брать из разных систем отдельные элементы. Если в одно время мы ориентировались на опыт Германии, то на него и необходимо опираться, изучать и внедрять. Следуя этой системе, все высшие суды, в т. ч. Высший административный суд Украины, остаются на своих местах, а Верховный Суд Украины как наивысший орган решает определенные межюрисдикционные споры. Поскольку иногда в делах, которые могут рассматриваться как административными, так и общими или же административными и хозяйственными судами, эти суды, к сожалению, применяют неодинаковую практику. Если не будет органа, который должен решать такие межсудебные споры, к чему это приведет?

Направлять практику в единое русло должен именно Верховный Суд Украины. Может, в меньшем составе или в составе одной палаты, что характерно для большинства стран мира, но такой судебный орган должен быть. А высшие спецсуды должны возглавлять соответствующие юрисдикции: административную – Высший административный суд Украины, хозяйственную – Высший хозяйственный суд Украины. Возможно, было бы уместно отделить гражданские суды от судов, которые занимаются рассмотрением уголовных дел, как когда-то хотели, но не хватило финансирования. В таком случае было бы, соответственно, не 3 высших спецсуда, а 4, и Верховный – над ними.

Админюстиция в Европе

Система специализированных административных судов или отдельные специализированные учреждения административной юстиции существуют в значительной части стран мира и в большинстве стран-участниц ЕС.

Европейская практика говорит о том, что в 15 из 28 государств-членов ЕС существуют автономные верховные административные органы, т. е. над высшим админсудом не стоит никакой другой судебный орган. Именно так выстроены административные вертикали, к примеру, в Германии, Франции, Италии, Польше, Литве и других странах.

В Германии существует 3 вида судов, которые отвечают за решение дел, отнесенных в Украине к категории административных. Это специальные суды по социальным и финансовым вопросам, а также административные суды, которые рассматривают все публично-правовые споры, неподведомственные первым двум видам судов. При этом возможность пересмотра решений ограничивается обжалованием в Федеральном админсуде.

Во Франции административные трибуналы имеют исключительную юрисдикцию в публичных вопросах. При этом судебная палата государственного совета пересматривает в кассационном порядке решения апелляционных судов, а также решения судов первой и второй инстанций по отдельным видам споров. Решение государственного совета является окончательным.

Точно такая же ситуация в Италии, где административные суды обладают исключительной юрисдикцией в публично-правовых спорах. В частности, только эти суды имеют полномочия по отмене административных решений.

В Польше админсуды также имеют исключительную юрисдикцию в вопросах публичной службы. Возможности пересмотра решений исчерпываются обжалованием в Верховном административном суде.

В Литве рассмотрение админспоров разделено между административными и общими судами. Но апелляции на решения общих судов по административным правонарушениям подаются в Верховный административный суд, который также пересматривает решения админсудов первой инстанции как в апелляционном, так и кассационном порядке.

Из рассмотренных примеров видно, что системы административных судов в других европейских странах выстроены по принципу автономии и независимости.