Досудебный Совет

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

Госслужба по регуляторной политике и развитию предпринимательства выступила с инициативой создания нового постоянно действующего коллегиального органа по рассмотрению жалоб субъектов хозяйствования на решения контролирующих органов – Апелляционного совета по вопросам урегулирования налоговых споров. Его планируют сформировать при центральном органе исполнительной власти в составе 6 представителей органов власти и 6 представителей общественных организаций, что, по мнению экспертов Госпредпринимательства, позволит беспристрастно и объективно рассматривать налоговые споры.

Предполагается, что совет будет иметь возможность привлекать на общественных началах и с правом совещательного голоса государственных служащих, научных работников и других специалистов с целью получения консультаций и проведения экспертизы документов, которые им рассматриваются. Положения, регламентирующие создание нового коллегиального органа, а также правовые и процессуальные основания его деятельности, изложены в законопроекте «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно усовершенствования механизма досудебного обжалования решений органов доходов и сборов», размещенном на сайте Госпредпринимательства для обсуждения.

Инициатива по созданию такого органа была одобрена представителями судопроизводства и раскритикована чиновниками, считающими, что на данный момент достаточно других механизмов урегулирования налоговых споров. Поддержат ли законопроект парламентарии, и принес ли это прогнозируемые Госпредпринимательства результаты, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Государственная служба по вопросам регуляторной политики и развития предпринимательства предлагает создать Апелляционный совет по урегулированию налоговых споров. Для этого в Госпредпринимательства были разработаны изменения в Налоговый кодекс, согласно которым с 1 января 2014 г. при ведомстве предполагается создать Апелляционный совет по вопросам урегулирования налоговых споров (далее – Совет). Идея создания такого органа родилась еще в 2009 г. Тогда были созданы комиссии, уполномоченные раз в месяц рассматривать налоговые жалобы предпринимателей, однако они так и не начали работу, поскольку, по мнению экспертов, на тот момент в них не было необходимости.

Сейчас законопроект, размещенный для ознакомления на сайте Госпредпринимательства, кроме создания Совета, предлагает:

• повысить ответственность должностных лиц органов доходов и сборов при рассмотрении ими жалоб плательщиков налогов;
• уменьшить количество незаконных решений по жалобам налогоплательщиков;
• уменьшить нагрузку на судебную ветвь власти.

Этот документ направлен также на решение таких задач, как улучшение позиций Украины в рейтингах международных организаций по легкости ведения бизнеса и устранение злоупотреблений, которые возникают при рассмотрении жалоб налогоплательщиков.

Правда, следует обратить внимание на то, что инициатива Госпредпринимательства воспринимается общественностью неоднозначно. Так, если, например, Украинский союз промышленников и предпринимателей (УСПП) не только поддерживает идею создания органа, рассматривающего налоговые споры в досудебном порядке, но и настаивает на расширении полномочий ассоциаций вплоть до возможности приостанавливать налоговые проверки, то представители государственных органов относятся к этой идее менее оптимистично. В частности, против создания Совета высказался министр доходов и сборов Украины Александр Клименко. На одной из своих пресс-конференций он отметил, что если налогоплательщик не согласен с выводами территориального органа Министерства доходов и сборов, ему будет достаточно подать апелляцию на более высокий уровень – в область или центральный аппарат. А вот адвокаты уже готовы представлять интересы своих клиентов в подобного рода органах, считая, что внесудебное рассмотрение споров, в т. ч. и налоговых, будет не только происходить быстрее, но и обойдется их клиентам гораздо дешевле.

Бремя доказывания

Опровергая достаточность существующего механизма обжалования решений налоговых органов, эксперты Госпредпринимательства предполагают создать Совет как постоянно действующий коллегиальный орган по рассмотрению жалоб субъектов хозяйствования на решения контролирующих органов при центральном органе исполнительной власти, реализующем государственную политику в сфере развития предпринимательства. Формировать Совет предлагают из представителей государственных органов и всеукраинских общественных организаций, таких как, например, Ассоциация работников Украины, Всеукраинское объединение организаций работодателей (Федерация работодателей Украины), Аудиторская палата Украины и т. д., в порядке, который устанавливается правительством. Из пояснительной записки к законопроекту следует, что это позволит беспристрастно и объективно рассматривать налоговые споры. Также Совет будет иметь возможность привлекать с целью получения консультаций и проведения экспертизы документов, которые им рассматриваются, государственных служащих, научных работников и других специалистов на общественных началах, с правом совещательного голоса.

Обращаться в Совет с жалобами смогут налогоплательщики, считающие, что контролирующий орган неверно определил сумму денежного обязательства или принял любое другое решение, которое противоречит законодательству или выходит за пределы его полномочий. Такие жалобы предлагается подавать в вышестоящий контролирующий орган в письменной форме в течение 10 календарных дней, следующих за днем получения налогоплательщиком налогового уведомления-решения или иного решения контролирующего органа.

Примечательным аспектом законопроекта является то, что его авторы предлагают на законодательном уровне закрепить положение об обязанности доказывания, которая будет возлагаться на контролирующий орган, начисление или решение которого обжалуется. Обязанность же доказывания правомерности начисления или принятия какого-либо другого решения контролирующим органом в судебном обжаловании устанавливается процессуальным законом.

Предупрежден – значит вооружен

Одновременно с подачей жалобы контролирующему органу высшего уровня налогоплательщик будет обязан письменно уведомить контролирующий орган, который определил сумму денежного обязательства или принял другое решение, об обжаловании его налогового уведомления-решения или любого другого решения. Совет в течение 5 дней уведомит центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализацию государственной налоговой и таможенной политики, об обжаловании его решения.

В случае, когда контролирующий орган принимает решение о полном или частичном неудовлетворении жалобы налогоплательщика, такой налогоплательщик имеет право обратиться в течение 10 календарных дней, следующих за днем получения решения о результатах рассмотрения жалобы, с жалобой в контролирующий орган высшего уровня.

Жалоба на решение центрального органа исполнительной власти, обеспечивающего формирование и реализацию государственной налоговой и таможенной политики, может быть подана в Совет в течение 10 календарных дней, следующих за днем получения соответствующего решения. В случае пропуска налогоплательщиком установленного срока решение может быть обжаловано в судебном порядке.

Будет ли быстрее?

Контролирующий орган, рассматривающий жалобу налогоплательщика, обязан принять мотивированное решение и направить его в течение 20 календарных дней, следующих за днем получения жалобы, по адресу налогоплательщика по почте с уведомлением о вручении или предоставить ему под расписку. Предполагается, что жалобы на решения центрального органа исполнительной власти будут рассматриваться Советом в течение 30 календарных дней со дня их регистрации в центральном органе исполнительной власти. Решение Совета в течение 5 рабочих дней со дня заседания направляется по почте центральному органу исполнительной власти и налогоплательщику с уведомлением о вручении или предоставляется под расписку. Руководитель (его заместитель или иное уполномоченное должностное лицо) соответствующего контролирующего органа может принять решение о продлении срока рассмотрения жалобы налогоплательщика более 20-дневного срока, но не более 60 календарных дней, уведомив его об этом письменно.

Если мотивированное решение по жалобе налогоплательщика не направляется налогоплательщику в течение 20-дневного или продленного по решению руководителя контролирующего органа срока, такая жалоба будет считаться полностью удовлетворенной в пользу налогоплательщика со дня, следующего за последним днем указанных сроков. Также удовлетворенной в пользу налогоплательщика будет считаться жалоба, если решение о продлении сроков ее рассмотрения не будет направлено налогоплательщику до истечения 20-дневного срока. Если решение Совета не направляется налогоплательщику в течение 30-дневного срока со дня, следующего за днем указанного срока, решение считается принятым в пользу налогоплательщика.

Таким образом, процедура рассмотрения налогового спора Советом будет длиться около 3–4 месяцев, что может быть гораздо быстрее, чем прохождение всех судебных инстанций. Именно в ускорении процедуры, как разъяснили «Судебно-юридической газете» эксперты, и должны быть в первую очередь заинтересованы авторы законопроекта. Дело в том, что затягивание судебного рассмотрения налогового спора более чем на год не может не отразиться на процессе формирования бюджета Украины, который, собственно, и формируется за счет налоговых поступлений. Уменьшение же сроков решения таких споров будет способствовать более объективному расчету бюджетных средств.

Сторона, неудовлетворенная решением Совета, сможет попытаться получить сатисфакцию в судебном порядке. При этом, по заверению судей, решения подобных органов ни коим образом не будут влиять на рассмотрение дела по сути.

Комментарии ЭКСКЛЮЗИВ:

Михаил Межевич, и. о. председателя Киевского апелляционного административного суда

– Сейчас из рассматриваемых административными судами споров наиболее объемную после социальных дел категорию составляют налоговые споры. Следует отметить, что данные споры должны рассматриваться судами в течение разумного срока, и мы делаем все возможное, чтобы не затягивать их рассмотрение. Как известно, в других европейских государствах механизм рассмотрения налоговых споров более совершенен, и большинство таких дел рассматривается в досудебном порядке в соответствии с процедурными кодексами либо положениями. Решение споров в досудебном порядке считается более желательным, поскольку именно эта процедура подтверждает беспристрастность государственных органов, в т. ч. и органов исполнительной власти, реализующих государственную политику в сфере развития предпринимательства. Мы полагаем, что украинские предприниматели готовы доверять органу, который планируется создать, а именно Апелляционному совету по рассмотрению налоговых споров в досудебном порядке. Также надеемся, что в создании такого органа заинтересовано и государство, поскольку речь идет об уплате налоговых обязательств.

Андрей Волков, судья Киевского окружного административного суда, член ССАС

– Использование досудебных процедур урегулирования споров является совершенно нормальной практикой. Для этих целей существуют третейские суды, арбитражи и т. д. Ничего революционного не вижу в том, чтобы и в налоговых правоотношениях в полной мере использовался досудебный порядок, тем более, что он и сейчас используется в виде административного обжалования. Другое дело, что предприниматели не доверяют вышестоящим налоговым органам, принимающим решения. Отсюда, наверное, и происходит инициатива создания такого альтернативного института, как Апелляционный совет по вопросам урегулирования налоговых споров. Видимо, проблему следует разрешать таким образом, чтобы орган, который во внесудебном порядке будет рассматривать споры, возникающие между налоговыми органами и предпринимателями, вызывал доверие у налогоплательщиков, например, за счет того, что он будет состоять из уважаемых в обществе граждан и возможно, находиться вне ведомства. Это может быть орган, созданный на паритетных началах из представителей бизнеса и государственных органов.

Мне кажется, что создавать такого рода совет или иной орган при общественных организациях было бы не совсем правильно. Нужно сделать так, чтобы усовершенствовать существующий механизм, чтобы решения, принимаемые в порядке досудебного административного обжалования, были объективными, справедливыми и вызывали доверие у налогоплательщиков. Для этих целей, возможно, необходимо ввести представителей предпринимательского сообщества в апелляционные органы, которые сегодня существуют в системе министерства доходов и сборов.

Константин Гузенко, заместитель председателя Комитета ВР по вопросам правовой политики

– По этому вопросу еще предстоит большая дискуссия. То, что предлагается, несет в себе обширную миссию. Поэтому авторы должны аргументировать свою позицию. На сегодняшний день тема, касающаяся бюджета, является темой №1. И какие бы законы мы не принимали, они должны быть реально подкреплены финансами. Я думаю, что те реформы, которые ведет на сегодняшний день Президент, являются актуальными и необходимы нашему государству.

Андрей Сенченко, зампредседателя Комитета ВР по вопросам налоговой и таможенной политики

– На мой взгляд, создание такого органа является абсолютно нормальным. Нужно искать механизмы влияния на власть и контроля за действиями власти со стороны общества. И такой Совет, в принципе, может быть достаточно действенным инструментом. В то же время, непросто набраться духу тем, кто готов войти в этот совет и на самом деле жестко отстаивать законные интересы предпринимателей в отношениях с налоговой. А этот вопрос сегодня, к сожалению, актуален, поскольку руками налоговой и таможенной служб осуществляются попытки давления на предпринимателей. Поэтому я считаю, что такая структура может быть полезна. Однако тот факт, что эта структура планируется как ведомственный орган, может привести к тому, что она станет бесплатным приложением к власти. Но в этом вопросе важно стартовать. Если это удастся, такой совет в дальнейшем сможет вести достаточно независимую деятельность.

Святослав Пограничный, член Совета предпринимателей при Кабинете министров Украины

– Идея создания структуры, которая рассматривала бы налоговые споры во внесудебном порядке, появилась еще в 2009 г. Однако тогда по ряду причин эта инициатива не была внедрена в жизнь в той мере, в которой надеялись ее авторы. Очевидно, что сегодня и субъекты хозяйствования, и государственные органы готовы искать компромиссы вне судебной плоскости. Существующие механизмы обжалования решений контролирующих органов являются несовершенными, поскольку жалоба хозяйствующего субъекта не выходит за пределы системы этих же контролирующих органов. Принимая во внимание то, что в состав Апелляционного совета предполагается включить представителей общественных организаций, могу предположить, что рассмотрение споров будет проходить более объективно. В то же время, думаю, что в дальнейшем Совет должен бороться за свою независимость от государственных структур, что обеспечит ему высокое доверие со стороны субъектов хозяйствования.

Решение Апелляционного совета по вопросам урегулирования налоговых споров, принятое по результатам рассмотрения жалобы налогоплательщика, является окончательным, обязательным для исполнения контролирующим органом, действия которого обжалуются, и не подлежит дальнейшему административному обжалованию, но может быть обжаловано в судебном порядке.

Международный опыт

Список стран, в которых административная процедура урегулирования налоговых споров становится обязательной, в последнее время активно расширяется. Например, в Нидерландах, Германии, Великобритании, Австралии существует обязательный досудебный порядок урегулирования налоговых споров, в т. ч. с использованием медиации, который способствует тому, что до стадии судебного рассмотрения доходит менее 10% таких споров.

В Канаде налогоплательщик не вправе обращаться в суд до рассмотрения жалобы в административном порядке.

По информации судьи налогового суда США Д. Ларо, в досудебном порядке в Штатах разрешается более 85% налоговых конфликтов, а до решения суда доходят не более 5–7% инициированных судебных процессов по налогам. При этом вероятность победы налогоплательщика в налоговом судебном споре крайне низка.

В России 3-летняя практика применения системы специальных правил досудебного обжалования налоговых споров показала тенденцию значительного сокращения количества налоговых споров, доведенных до суда.

Экспертные исследования:

Среди условий успеха в досудебном урегулировании налоговых споров в развитых странах экспертами отмечаются:

• высокая степень открытости и предсказуемости рассмотрения жалоб фискальными органами и судами, формирование не только судебной, но и медиативной практики рассмотрения налоговых споров;
• перевод бремени доказывания в суде на сторону, которая отказывается от сотрудничества, и уменьшение судебных компенсаций;
• высокая степень ответственности налоговых органов, сочетающаяся с большой степенью их свободы;
• применение принципа полного возмещения расходов проигравшей стороной, обеспечивающего уход от необоснованных рисков судебных разбирательств;
• право суда потребовать провести новую налоговую проверку.

На брифинге, состоявшимся 30 октября с. г., глава Госпредпринимательства Михаил Бродский заявил, что создание Апелляционного совета станет реальным механизмом защиты прав бизнеса при обжаловании решений контролирующих органов. Совет предполагается сформировать как коллегиальный орган, в который войдут представители госорганов власти и всеукраинских общественных организаций. По мнению г-на Бродского, предложенный механизм будет способствовать предупреждению налоговых конфликтов, повысит ответственность должностных лиц при вынесении решений, а также уменьшит количество незаконных решений.