Чи зупиняє виконання оскарження постанов ДАБІ та митниці про накладення штрафу: практика Верховного Суду

У справі № 826/15117/17 позивач обґрунтовував передчасність відкриття виконавчого провадження, адже виконавчий документ – постанова Департаменту архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (ДАБІ) про накладення штрафу – оскаржувався позивачем до суду, а відтак, у силу приписів статті 291 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП) вона законної сили не набрала, а державний виконавець повинен був повернути її стягувачу без виконання.

Так, 17 квітня 2018 року Київський апеляційний адміністративний суд (КААС) виніс постанову по справі за адміністративним позовом особи до Печерського райвідділу державної виконавчої служби Києва.

Позивач просив скасувати постанову виконавчої служби про відкриття виконавчого провадження.

Рішенням ОАСК у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

КААС зазначив таке.

Як встановлено судом першої інстанції, 22 серпня 2017 року Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (ДАБІ) виніс постанову по справі про адміністративне правопорушення, якою визнав чоловіка винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 7 та ч. 11 ст. 96 Кодексу про адмінправопорушення, та наклав штраф у розмірі 51 тис. грн. Також у постанові зазначено, що відповідно до положень ст. 308 КУпАП у порядку примусового виконання постанови про стягнення штрафу з правопорушника стягується подвійний розмір штрафу в сумі 102 тис. грн. Строк набрання чинності вказаної постанови визначено 31.08.2017 року.

На підставі вказаної постанови, 20 жовтня 2017 року за заявою ДАБІ виконавчою службою відкрито провадження про стягнення з позивача на користь ДАБІ цих 102 тис. грн.

Суть спірних правовідносин полягає у правомірності прийняття постанови про відкриття виконавчого провадження від 20.10.2017 року.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що станом на час прийняття відповідачем постанови про відкриття виконавчого провадження, постанова ДАБІ не набрала законної сили, проте дійшов протилежного висновку щодо її правомірності з посиланням на ухвалу Печерського районного суду м. Києва від 28.01.2018 року, якою адміністративний позов цієї особи до ДАБІ про скасування постанови про адмінправопорушення залишено без розгляду.

Суд апеляційної інстанції не погодився з таким висновком суду першої інстанцій, з огляду на таке.

Відповідно до норм ч. 4 статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» від 02.06.2016 р. № 1404-VIII виконавчий документ повертається стягувачу органом державної виконавчої служби, приватним виконавцем без прийняття до виконання протягом трьох робочих днів з дня його пред'явлення, зокрема, якщо рішення, на підставі якого видано виконавчий документ, не набрало законної сили (крім випадків, коли рішення у встановленому законом порядку допущено до негайного виконання).

Статтями 291, 299 КУпАП передбачено, що постанова адміністративного органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення набирає законної сили після закінчення строку оскарження цієї постанови, за винятком постанов про застосування стягнення, передбаченого статтею 26 цього Кодексу, постанов по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксованого в автоматичному режимі, а також у випадках накладення штрафу, що стягується на місці вчинення адміністративного правопорушення.

Постанова по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксоване в автоматичному режимі, набирає законної сили після її вручення особі або отримання поштового повідомлення про вручення, або про відмову в її отриманні.

Постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення, якщо інше не встановлено КУпАП та іншими законами України.

Постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу, крім постанов про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу за правопорушення у сфері безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, підлягає примусовому виконанню після закінчення строку, установленого частиною першою статті 307 КУпАП.

Згідно зі ст.ст. 307, 308 КУпАП штраф має бути сплачений порушником не пізніш як через 15 днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, крім випадків, передбачених статтею 300-1 цього Кодексу, а в разі оскарження такої постанови - не пізніш як через п'ятнадцять днів з дня повідомлення про залишення скарги без задоволення.

У разі несплати правопорушником штрафу у строк, встановлений ч. 1 статті 307, постанова про накладення штрафу надсилається для примусового виконання до органу державної виконавчої служби за місцем проживання порушника, роботи або за місцезнаходженням його майна в порядку, встановленому законом.

У порядку примусового виконання постанови про стягнення штрафу за вчинення адміністративного правопорушення з правопорушника стягується подвійний розмір штрафу, визначеного у відповідній статті КУпАП та зазначеного у постанові про стягнення штрафу.

«Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що оскарження особою постанови про притягнення до адміністративної відповідальності зупиняє її примусове виконання до розгляду відповідної скарги, що покликано забезпечити визначеність сторін у виниклих між ними правовідносинах», - зазначив КААС.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що на момент прийняття виконавцем постанови від 20.10.2017 року з примусового стягнення у подвійному розмірі штрафу, визначеного йому постановою Департаменту ДАБІ, така постанова Департаменту була предметом оскарження у Печерському райсуді м. Києва (справа № 757/50642/17).

Оскільки у відповідача не було достатніх та необхідних правових підстав для прийняття спірної постанови від 20.10.2017 року, то суд апеляційної інстанції вважає, що вказана постанова є передчасною та підлягає скасуванню, а відповідачем, всупереч приписам ч. 2 ст. 77 КАС України, не доведено правомірність її прийняття.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія доходить висновку, що судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення було неповно встановлено обставини справи та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цілому.

Таким чином, КААС задовольнив позов особи до державної виконавчої служби і визнав протиправним та скасував постанову Печерського районного відділу державної виконавчої служби міста Києва про відкриття виконавчого провадження від 20.10.2017 року.

Виконавча служба вирішила піти за оскарженням до Верховного Суду.

27 березня 2019 року Касаційний адміністративний суд ВС під головуванням Михайла Смоковича виніс постанову, в якій дав таку оцінку даній справі.

«Аналіз установлених у цій справі фактичних обставин крізь призму приписів статей 289, 291 КУпАП дає підстави для висновку про те, що у період з 4 вересня 2017 року до 24 січня 2018 року Постанова № 32 була предметом оскарження та, відповідно, законної сили не набрала.

Відтак, підстави для примусового виконання Постанови № 32 станом на 20 жовтня 2017 року були відсутні.

За такого правового врегулювання та обставин справи висновок апеляційного суду про неможливість звернення постанови до примусового виконання станом на 20 жовтня 2017 року та, відповідно, про наявність підстав для скасування оскаржуваної у цій справі про відкриття виконавчого провадження, є правильним», - зазначив ВС.

Водночас суд касаційної інстанції зауважив таке.

У цій справі на час звернення ДАБІ із заявою про примусове виконання постанови інформації про її оскарження в судовому порядку (ухвала суду про відкриття провадження в адміністративній справі від 9 вересня 2017 року) державному виконавцю не надано.

Своєю чергою, органи ДВС і приватні виконавці в силу Закону 1404-VIII не наділені повноваженнями перевірки факту оскарження відповідної постанови (виконавчого документа) в судовому порядку.

Відтак, станом на 20 жовтня 2017 року, констатувавши відповідність виконавчого документа вимогам статті 4 Закону № 1404-VIII, у тому числі в частині настання строку набрання ним законної сили, державний виконавець не мав правових підстав для повернення постанови без прийняття до виконання та в силу вимог закону був зобов'язаний винести постанову про відкриття виконавчого провадження.

За таких обставин відсутні підстави для висновку про протиправність постанови Відділу ДВС від 20 жовтня 2017 року про відкриття виконавчого провадження.

За правилами пунктів 2, 10 ч. 2 статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, а також обрати інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

«При цьому належним способом захисту порушеного права є лише такий спосіб, який відповідає вимогам матеріального закону і призводить до поновлення прав позивача до такого стану, що існував до порушення права, а якщо відновлення такого стану є неможливим - компенсує позивачу шкоду, завдану неправомірним рішенням», - підкреслив КАС ВС.

Зважаючи на викладене, з огляду на відсутність у спірної постанови Відділу ДВС такої властивості, як протиправність, Верховний Суд вважає належним і достатнім способом захисту порушеного інтересу позивача саме скасування цієї постанови.

Отже, КАС ВС дещо виправив постанову КААС, виключивши з резолютивної частини рішення словосполучення «визнати протиправним». В іншій частині – стосовно скасування постанови державної виконавчої служби рішення КААС залишено без змін.

Практика неоднорідна

Прикметно, що у подібній справі № 826/18068/16 КАС ВС дійшов трохи іншого висновку, очевидно, з огляду на принцип законності.

У даній ситуації особа оскаржила постанову про штраф від ДАБІ до суду, повідомила про це ДАБІ, однак остання все одно, знаючи про оскарження, звернулася до виконавця. Тобто особа здійснила всі належні дії, втім, КАС ВС вирішив, що особа неправильно визначила предмет оскарження.

Так, хоча Верховний Суд і встановив в рішенні, що особа, керуючись приписами Закону «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Порядку № 244, направляла на адресу Департаменту ДАБІ повідомлення про оскарження винесеної останнім постанови про накладення штрафу, а ДАБІ проігнорував це та направив постанову на примусове виконання, що мало наслідком незаконне відкриття виконавчого провадження, втім, ВС вирішив особі в задоволенні скарги відмовити.

Як зазначив ВС, «в рамках даної адміністративної справи позивачем не оскаржуються дії Департаменту ДАБІ України у місті Києві щодо зазначення в постанові від 12 липня 2016 року датою набрання нею чинності 26 липня 2016 року та направлення її до органу виконавчої служби для примусового виконання, - що виключає можливість надання судом правової оцінки таким діям означеного суб'єкта владних повноважень.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав до визнання незаконною та скасування постанови державного виконавця».

«Формування змісту та обсягу позовних вимог є диспозитивним правом позивача.

У даній справі предметом оскарження є постанова державного виконавця про відкриття виконавчого провадження з виконання постанови Департаменту ДАБІ України у місті Києві від 12 липня 2016 року.

Як правильно зауважив суд першої інстанції, в рамках даної адміністративної справи позивачем не оскаржуються дії Департаменту ДАБІ України у місті Києві щодо зазначення в постанові від 12 липня 2016 року датою набрання нею чинності 26 липня 2016 року та направлення її до органу виконавчої служби для примусового виконання, - що виключає можливість надання судом правової оцінки таким діям означеного суб'єкта владних повноважень», - зауважив КАС ВС, відомляючи у задоволенні скарги.

Таким чином, позивачам слід бути уважними, визначаючи предмет оскарження.

Штраф від митниці

В іншій постанові від 31 січня 2020 року по справі № 712/5096/17, яка стосувалася штрафу за порушення митних правил у сумі 696,9 тисяч грн, КАС Верховного Суду зазначив таке.

Так, особа звернулася до суду з адміністративним позовом до Черкаської митниці ДФС (відповідач-1) і Центрального відділу Державної виконавчої служби міста Черкаси (відповідач-2), в якому просила:

• визнати протиправним звернення постанови митниці у справі про порушення митних правил від 30.11.2016 до примусового виконання до Центрального відділу ДВС;
• зобов`язати ДФС подати письмову заяву до ДВС про повернення виконавчого документа – постанови у справі про порушення митних правил;
• визнати протиправними та скасувати постанови виконавця від 22.02.2017 про відкриття виконавчого провадження та про арешт майна боржника.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що митний орган протиправно за наявності факту оскарження постанови про порушення митних правил направив її для виконання органу виконавчої служби, а відкриття виконавчого провадження та вчинення виконавчих дій під час процедури оскарження такої постанови органом виконавчої служби є неправомірним.

Постановою Черкаського окружного адмінсуду від 27.10.2017 позов задоволено частково. Визнано протиправними дії щодо звернення постанови митниці до примусового виконання. Визнано протиправною та скасовано постанову державної виконавчої служби про відкриття виконавчого провадження. Визнано протиправною та скасовано постанову ДВС про арешт майна боржника.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що оскарження постанови про порушення митних правил зупиняє перебіг строку давності пред`явлення її до виконання до набрання законної сили рішенням органу, що здійснює її перегляд.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.02.2018 постанову суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

При прийнятті рішення суд апеляційної інстанції виходив з того, що зупиненню, у разі оскарження, підлягає виконання постанови про притягнення до відповідальності за порушення митних правил, а не строк звернення її до виконання.

У касаційній скарзі позивач просив залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування зазначав, що постанова митного органу про порушення митних правил не набрала законної сили та не підлягала до примусового виконання у зв`язку з її оскарженням.

У відзиві на касаційну скаргу митниця вказала, що нею було правомірно звернуто постанову до виконання, «оскільки у разі пропущення передбаченого тримісячного строку митниця втратила б можливість її виконання».

Верховний Суд у своєму рішенні зазначив, що згідно із ч. 1 статті 535 Митного кодексу передбачено, що постанова органу доходів і зборів про накладення стягнення за порушення митних правил підлягає виконанню після закінчення строку оскарження, зазначеного у статті 529 МК, а саме: у визначений положеннями Кодексу про адмінправопорушення строк 10 днів з моменту отримання її копії особою, щодо якої її постановлено.

Згідно із статтею 533 МК подання скарги (адміністративного позову) зупиняє виконання постанови у справі про порушення митних правил до закінчення розгляду скарги (адміністративного позову).

Ч. 1 статті 539 МК визначений порядок виконання постанови органу доходів і зборів про накладення штрафу, відповідно до якої штраф повинен бути сплачений особою, яка вчинила порушення митних правил, не пізніше 15 днів з дня вручення або надіслання їй копії постанови органу доходів і зборів про накладення штрафу, а в разі оскарження постанови не пізніше 15 днів з дня залишення скарги (адміністративного позову) без задоволення.

Згідно із ч. 1 статті 540 МК у разі, якщо штраф не буде сплачено у строки, встановлені статтею 539, постанова органу доходів і зборів або суду (судді) надсилається для примусового виконання до відділу ДВС за місцем проживання або роботи порушника або за місцезнаходженням його майна.

Статтею 303 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що не підлягає виконанню постанова про накладення адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня винесення. У разі оскарження постанови перебіг строку давності зупиняється до розгляду скарги.

Згідно з п. 6 ч. 1 статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» у виконавчому документі зазначається дата набрання рішенням законної сили (крім рішень, що підлягають негайному виконанню).

П. 1 ч. 1 статті 4 Закону України «Про виконавче провадження» визначено, що виконавчий документ повертається стягувачу органом державної виконавчої служби, приватним виконавцем без прийняття до виконання протягом трьох робочих днів з дня його пред`явлення, якщо рішення, на підставі якого видано виконавчий документ, не набрало законної сили (крім випадків, коли рішення у встановленому законом порядку допущено до негайного виконання).

Як зазначає ВС, з аналізу вищенаведених норм Митного кодексу вбачається, що примусовому виконанню підлягає постанова, яка не виконана особою, відносно якої її постановлено, у строк, визначений статтею 539 МК, якщо така постанова не оскаржувалася, а у випадку її оскарження після залишення скарги без задоволення або набрання постановою законної сили.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ухвалою Соснівського районного суду міста Черкаси від 19.12.2016 відкрито провадження у справі № 712/13867/16-а за позовом особи до Черкаської митниці Державної фіскальної служби про визнання протиправною та скасування постанови про порушення митних правил від 30.11.2016.

Оскільки станом на час звернення вказаної постанови митним органом до примусового виконання судом не прийнято рішення по суті позовних вимог у справі № 712/13867/16-а, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що таке звернення є протиправним.

За таких обставин колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскарження постанови про порушення митних правил зупиняє перебіг строку давності пред`явлення її до виконання до набрання законної сили рішенням органу, що здійснює її перегляд.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 13.06.2018 у справі № 740/3556/16-а та від 10.10.2019 у справі № 740/3558/16-а.

Враховуючи те, що оскільки постанова про порушення митних правил від 30.11.2016 № 96/90200/16 не набрала законної сили з огляду на положення частини першої статті 291 Кодексу України про адміністративні правопорушення, якою визначено, що постанова адміністративного органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення набирає законної сили після закінчення строку оскарження цієї постанови, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржувані постанови про відкриття виконавчого провадження № 53465044 та арешт майна боржника прийняті всупереч вимогам чинного законодавства.

Отже, КАС ВС задовольнив касаційну скаргу особи, скасував рішення апеляційного суду та залишив у силі рішення суду першої інстанції, яким визнано протиправними дії щодо звернення постанови митниці до примусового виконання. Визнано протиправною та скасовано постанову державної виконавчої служби про відкриття виконавчого провадження. Визнано протиправною та скасовано постанову ДВС про арешт майна боржника.

В іншій подібній за обставинами справі № 816/1184/17 під головуванням Михайла Смоковича КАС ВС також зауважив:

«У контексті обставин цієї справи треба зазначити, що беручи до уваги положення статті 529 МК, але в зіставленні з положеннями статті 539 МК, закінчення десятиденного строку оскарження постанови митного органу про накладення адміністративного стягнення за порушення митних правил, зазначеного у статті 529 МК, за умови, що таку постанову в межах цього строку оскаржено (до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику), не означає, що така постанова може підлягати примусовому виконанню.

У протилежному випадку нівелюється сама суть наданого особі права оскаржити постанову митного органу в адміністративному порядку і добровільно її виконати. Якщо протягом вказаного десятиденного строку постанову про порушення митних правил (якою накладено штраф) не оскаржено та у визначений строк не сплачено штрафу, є підстави вважати про необхідність її примусового виконання».

Отже, однією з проблем, яка відображається на судовій практиці, є те, що виконавці не зобов’язані перевіряти факт оскарження боржником постанови про накладення суб’єктом владних повноважень штрафу чи іншого стягнення.

Так, оскарження стягнення до суду за законодавство має зупиняти примусове стягнення. Втім, деякі органи, наприклад, митниці чи ДАБІ, навіть знаючи про факт відкриття провадження судом у справі, направляють відповідні постанови до виконавця.

Той, у свою чергу, відкриває провадження і може накласти заборону на відчуження коштів з рахунку. Таким чином, боржник, вина якого ще не встановлена і не підтверджена у судовому порядку, зіштовхується з неправомірним обмеженням своїх прав, зокрема, на користування коштами, тобто власністю.

Більш того, іноді банки заарештовують всі кошти на рахунках, а не лише визначену суму штрафу. 

З виконавця ж «взятки гладки», бо за законом він не повинен перевіряти, чи добросовісно діяв стягувач, направляючи йому постанову.

Ця ситуація ускладнюється об’єктивно ще й тим фактом, що суди припинили відправлення поштової кореспонденції, у тому числі процесуальних рішень учасникам судових проваджень. Тобто стягувач теж може не знати про факт оскарження.

Результатом є порушення права на власність боржника, тобто права, гарантованого Конституцією України та Конвенцією з прав людини та основоположних свобод.

Таку ситуацію можна було б легко врегулювати, запустивши Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему (ЄСІТС), що відображала б дані про факт оскарження постанови до суду в режимі реального часу. Отже, стягувач в особі держоргану відразу б отримував повідомлення до свого кабінету про факт оскарження (і не міг би стверджувати, що не отримав від суду відповідний «папірець»), а держвиконавець теж міг би бачити інформацію про відкриття провадження судом і зважати на цей факт.

Але ані ця, ані інша системи так і не запрацювали.

Вже не перший рік Міністерство юстиції обіцяє реформувати систему виконавчого провадження. Між тим, «віз і нині там».

 Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.