Суб'єкт владних повноважень не має прав, а лише наділений певними повноваженнями – ВП ВС пояснила, чому Держаудитслужба не може оскаржити рішення ВРП

Суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.

Законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду суб`єктами владних повноважень. Можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом. На це вказала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2025 року по справі №990/17/25.

Обставини справи

Держаудитслужба звернулася до Верховного Суду з позовом – просила скасувати рішення Вищої ради правосуддя «Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя за зверненням голови Закарпатського окружного адміністративного суду». У зверненні йшлося про те, що у Закарпатському ОАС перебували на розгляді 20 судових справ, однією із сторін у яких є Держаудитслужба та/або її територіальний орган, і у яких суд не ухвалив остаточних рішень. На переконання голови цього суду, така ситуація може спричинити виникнення потенційного конфлікту інтересів між судом як органом, який здійснює перевірку цього суду, а проведення зазначених перевірок місцевих та апеляційних судів, зокрема і Закарпатського окружного адміністративного суду органами Держаудитслужби може бути однією із форм впливу на суддів, що загрожує незалежності судів та суддів. Проведення ревізії Закарпатського ОАС було заплановано на серпень 2024 року.

23 грудня 2024 року Держаудитслужба отримала від ВРП копію рішення про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя за зверненням голови Закарпатського ОАС. На переконання позивача, ВРП, коли ухвалювала оскаржуване рішення та направляла його до Держаудитслужби для вжиття заходів, вийшла за межі заходів, передбачених законодавством.

Касаційний адміністративний суд Верховного Суду ухвалою відмовив у відкритті провадження, вказавши, що законодавство, хоч і надає Держаудитслужбі право на звернення до суду, однак, попри це, не наділяє її відповідним повноваженням на звернення до суду з позовом до ВРП про скасування рішення, зокрема і скасування рішення ВРП, винесеного за результатами розгляду звернення голови суду про наявність потенційного конфлікту інтересів та ознак порушення незалежності органів судової влади. Рішення ВРП стосується винятково прав і законних інтересів саме суддів та суду.

Оскільки оскаржуване рішення не втручається у повноваження Держаудитслужби та не стосується правовідносин, у яких Держаудитслужба відповідно до чинного законодавства уповноважена звертатись до адміністративного суду з позовами, КАС ВС виснував, що звернення Держаудитслужби до адміністративного суду саме з таким предметом позову норми права не передбачають, тому цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Держаудитслужба не погодилась і подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу. Наполягає на тому, що висновок КАС ВС про те, що спір за його позовом до ВРП не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, є хибним, оскільки за ч. 4 статті 22 КАСУ Верховному Суду як суду першої інстанції, серед переліку інших справ, підсудні і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.

Як міркує Держаудитслужба, суд першої інстанції неправильно застосував статтю 170 КАСУ до спірних правовідносин та не роз`яснив, до форми якого судочинства потрібно відносити цей спір.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата зазначила, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.

Таким чином, законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду суб`єктами владних повноважень.

Можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

До аналогічних висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах неодноразово доходила Велика Палата у викладених постановах, зокрема у постановах від 11 липня 2024 року у справі 990/83/23, від 12 грудня 2024 року у справі 990/16/24.

Щодо повноважень сторін як суб`єктів правовідносин у цій справі Велика Палата зазначає таке.

Нормативні акти не передбачають звернення Держаудитслужби до адміністративного суду з позовом про оскарження рішення ВРП, зокрема рішення про вжиття заходів для забезпечення незалежності суду.

Отже, і Держаудитслужба, і ВРП є суб`єктами владних повноважень; за чинним законодавством Держаудитслужба управлена на звернення до суду, але вона як суб`єкт владних повноважень за законом не має права на звернення до суду з позовом про оскарження рішення ВРП, одним з яких є рішення про вжиття заходів для забезпечення незалежності суду.

На думку ВП ВС, Касаційний адмінсуд слушно зважив на те, що Держаудитслужба, яка звернулась до суду як суб`єкт владних повноважень, не має встановлених законом повноважень на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження зазначеного рішення ВРП, а також не зазначила у своїй позовній заяві, які її права чи інтереси були порушені оскаржуваним рішенням.

Велика Палата також звертає увагу на те, що позивач таки не обґрунтував свої позовні вимоги, не вказав, для реалізації яких своїх повноважень або на забезпечення яких функцій він звертається до суду, не прописав, які саме права чи інтереси позивача порушила ВРП, коли ухвалила оскаржуване рішення.

Велика Палата зважає на те, що оскаржуване рішення ВРП, хоч і адресоване Держаудитслужбі, однак за своєю правовою природою не є актом індивідуальної дії, спрямованим супроти Держаудитслужби, чи таким, що може зачіпати її, приміром, репутаційні права. За правничим характером оскаржуване рішення ВРП має ознаки звернення (реагування, превенції) до Держаудитслужби не допустити втручання аудитслужби у діяльність суддів щодо здійснення правосуддя та порушення гарантій суддівської незалежності. Воно не містить заборон чи обмежувальних приписів супроти здійснення перевірок; не втручається у повноваження Держаудитслужби. Це рішення стосується прав і законних інтересів судді (суддів), суду; воно не зачіпає прав і інтересів Держаудитслужби та не обмежує повноваження аудитслужби.

Велика Палата також вказала, що правильним є висновок суду першої інстанції й про те, що цей спір знаходиться поза межами розгляду не тільки судами адміністративної юрисдикції, а й не належить до предметної юрисдикції інших судів.

Слушною є думка суду про те, що оскаржуване рішення не є реалізацією управлінських функцій ВРП відносно Держаудитслужби, воно не породжує (не може спричинити) жодних негативних наслідків для статусу чи діяльності Держаудитслужби, які б спонукали (чи змушували) оскаржувати такі рішення до судів адміністративної юрисдикції.

Така позиція суду неодноразово висловлювалась Великою Палатою та повністю узгоджується з її правовою позицією, що викладена, зокрема у постановах Великої Палати від 11 липня 2024 року у справі № 990/83/23, від 12 грудня 2024 року у справі № 990/16/24.

Велика Палата підсумувала, що норми КАСУ регламентують порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесений до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) ВРП, які виникають у правовідносинах, де ВРП реалізовує свої владні повноваження.

Отже, ВП ВС залишила апеляційну скаргу Державної аудиторської служби без задоволення.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.