Субъект властных полномочий не имеет прав, а лишь наделен определенными полномочиями – БП ВС объяснила, почему Госаудитслужба не может обжаловать решение ВСП

Субъект властных полномочий не имеет прав в понимании меры свободы поведения, а лишь наделен определенными законодателем полномочиями, необходимыми для реального выполнения задач и функций государства, возложенных на него.

Законодательство устанавливает ограничения на возможность обращения в суд субъектами властных полномочий. Возможность обращения субъекта властных полномочий в суд административной юрисдикции должна быть связана с выполнением им властных управленческих функций, в пределах полномочий и при условии, что право на такое обращение прямо предусмотрено законом. На это указала Большая Палата Верховного Суда в постановлении от 13 марта 2025 года по делу №990/17/25.

Обстоятельства дела

Госаудитслужба обратилась в Верховный Суд с иском, в котором просила отменить решение Высшего совета правосудия «О принятии мер по обеспечению независимости судей и авторитета правосудия по обращению председателя Закарпатского окружного административного суда».

В обращении речь шла о том, что в Закарпатском ОАС находилось на рассмотрении 20 судебных дел, одной из сторон в которых является Госаудитслужба и/или ее территориальный орган, и по которым суд не принял окончательных решений. По убеждению председателя этого суда, такая ситуация может вызвать потенциальный конфликт интересов между судом как органом, осуществляющим проверку этого суда, а проведение указанных проверок местных и апелляционных судов, в том числе Закарпатского окружного административного суда, органами Госаудитслужбы может быть одной из форм влияния на судей, что угрожает независимости судов и судей. Проведение ревизии Закарпатского ОАС было запланировано на август 2024 года.

23 декабря 2024 года Госаудитслужба получила от ВСП копию решения о принятии мер по обеспечению независимости судей и авторитета правосудия по обращению председателя Закарпатского ОАС. По мнению истца, ВСП, принимая обжалуемое решение и направляя его в Госаудитслужбу для принятия мер, вышел за пределы мер, предусмотренных законодательством.

Кассационный административный суд Верховного Суда определением отказал в открытии производства, указав, что законодательство, хотя и предоставляет Госаудитслужбе право на обращение в суд, однако не наделяет ее соответствующим полномочием на обращение в суд с иском к ВСП об отмене решения, в том числе решения ВСП, принятого по результатам рассмотрения обращения председателя суда о наличии потенциального конфликта интересов и признаков нарушения независимости органов судебной власти. Решение ВСП касается исключительно прав и законных интересов судей и суда.

Поскольку обжалуемое решение не вмешивается в полномочия Госаудитслужбы и не касается правоотношений, в которых Госаудитслужба в соответствии с действующим законодательством уполномочена обращаться в административный суд с исками, КАС ВС пришел к выводу, что обращение Госаудитслужбы в административный суд именно с таким предметом иска нормы права не предусматривают, поэтому этот иск не подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства.

Госаудитслужба не согласилась и подала в Большую Палату Верховного Суда апелляционную жалобу. Настаивает на том, что вывод КАС ВС о том, что спор по ее иску к ВСП не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, ошибочен, поскольку согласно ч. 4 ст. 22 КАСУ Верховному Суду как суду первой инстанции, среди прочих дел, подсудны и дела об обжаловании актов, действий или бездействия ВСП.

По мнению Госаудитслужбы, суд первой инстанции неправильно применил статью 170 КАСУ к спорным правоотношениям и не разъяснил, к какой форме судопроизводства следует отнести этот спор.

Позиция Большой Палаты Верховного Суда

Большая Палата отметила, что субъект властных полномочий не имеет прав в понимании меры свободы поведения, а лишь наделен законодателем определенными полномочиями, необходимыми для реального выполнения задач и функций государства, возложенных на него.

Таким образом, законодательство устанавливает ограничения на возможность обращения в суд субъектами властных полномочий.

Возможность обращения субъекта властных полномочий в суд административной юрисдикции должна быть связана с выполнением им властных управленческих функций, в пределах полномочий и при условии, что право на такое обращение прямо предусмотрено законом.

К аналогичным выводам относительно применения норм процессуального права в подобных правоотношениях Большая Палата неоднократно приходила в изложенных постановлениях, в частности в постановлениях от 11 июля 2024 года по делу 990/83/23, от 12 декабря 2024 года по делу 990/16/24.

Относительно полномочий сторон как субъектов правоотношений в этом деле Большая Палата отмечает следующее.

Нормативные акты не предусматривают обращения Госаудитслужбы в административный суд с иском об обжаловании решения ВСП, в частности решения о принятии мер для обеспечения независимости суда.

Таким образом, и Госаудитслужба, и ВСП являются субъектами властных полномочий; по действующему законодательству Госаудитслужба уполномочена на обращение в суд, но она как субъект властных полномочий по закону не имеет права на обращение в суд с иском об обжаловании решения ВСП, одним из которых является решение о принятии мер для обеспечения независимости суда.

По мнению БП ВС, Кассационный административный суд обоснованно учел, что Госаудитслужба, обратившаяся в суд как субъект властных полномочий, не имеет установленных законом полномочий на обращение в административный суд с иском об обжаловании указанного решения ВСП, а также не указала в своем исковом заявлении, какие ее права или интересы были нарушены обжалуемым решением.

Большая Палата также обращает внимание на то, что истец не обосновал свои исковые требования, не указал, для реализации каких своих полномочий или для обеспечения каких функций он обращается в суд, не прописал, какие именно права или интересы истца нарушил ВСП, приняв обжалуемое решение.

Большая Палата учитывает, что обжалуемое решение ВСП, хотя и адресовано Госаудитслужбе, однако по своей правовой природе не является актом индивидуального действия, направленным против Госаудитслужбы, или таким, который может затрагивать, например, ее репутационные права. По юридическому характеру обжалуемое решение ВСП имеет признаки обращения (реагирования, превенции) к Госаудитслужбе с целью недопущения вмешательства аудитслужбы в деятельность судей по осуществлению правосудия и нарушения гарантий судейской независимости. Оно не содержит запретов или ограничительных предписаний в отношении проведения проверок; не вмешивается в полномочия Госаудитслужбы. Это решение касается прав и законных интересов судьи (судей), суда; оно не затрагивает прав и интересов Госаудитслужбы и не ограничивает полномочия аудитслужбы.

Большая Палата также указала, что правильным является вывод суда первой инстанции о том, что этот спор находится за пределами рассмотрения не только судами административной юрисдикции, но и не относится к предметной юрисдикции других судов.
Обоснованным является мнение суда о том, что обжалуемое решение не является реализацией управленческих функций ВСП в отношении Госаудитслужбы, оно не порождает (не может повлечь) никаких негативных последствий для статуса или деятельности Госаудитслужбы, которые побуждали бы (или вынуждали) обжаловать такие решения в судах административной юрисдикции.

Такая позиция суда неоднократно высказывалась Большой Палатой и полностью согласуется с ее правовой позицией, изложенной, в частности, в постановлениях Большой Палаты от 11 июля 2024 года по делу № 990/83/23, от 12 декабря 2024 года по делу № 990/16/24.

Большая Палата подвела итог, что нормы КАСУ регулируют порядок рассмотрения не всех публично-правовых споров, а лишь тех, которые возникают в результате осуществления субъектом властных полномочий управленческих функций и рассмотрение которых непосредственно не отнесено к подсудности других судов, а потому к подсудности Верховного Суда как суда первой инстанции отнесены лишь те споры об обжаловании актов (действий или бездействия) ВСП, которые возникают в правоотношениях, где ВСП реализует свои властные полномочия.

Таким образом, БП ВС оставила апелляционную жалобу Государственной аудиторской службы без удовлетворения.

Автор: Наталя Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.