Суди не є підконтрольними Держаудитслужбі установами – суд визнав протиправним і скасував рішення Аудитслужби про перевірку суду

У законодавстві закріплено вичерпний перелік підконтрольних Державній аудиторській службі установ, і серед вказаного переліку судові органи відсутні. Стосовно діяльності судової гілки влади в Україні діє спеціальне законодавство. На це вказав у своєму рішенні від 17 вересня 2024 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд по справі 280/7711/24. 

Перевірка фінансово-господарської діяльності органів судової влади регіональними органами Держаудитслужби не передбачена ані законом, ані іншими нормативно-правовими актами. Згідно з чинним законодавством, перевірки фінансово-господарської діяльності у судах здійснюються ДСА, через яку фінансуються органи судової влади, а також органами Рахункової палати.

Суд зазначив, що жодною нормою Конституції чи нормою Закону «Про Кабінет Міністрів України» Уряд та органи виконавчої влади – у тому числі і Держаудитслужба – не наділені повноваженнями здійснення будь-якого контролю за діяльністю органів судової влади.

Нагадаємо, як раніше писала «Судово-юридична газета», Державна аудиторська служба вирішила стати ревізором судів, повернувшись до практики 2011 року, коли Контрольно-ревізійне управління (КРУ) тиснуло на окремі суди, будучи учасником судових справ. В свою чергу, голова Державної аудиторської служби Алла Басалаєва раніше пояснила, що проведення ревізій в судах обумовлено листом послів країн «Великої сімки» - G7 (США, Великобританія, Німеччина, Франція, Італія, Канада, Японія), який ще у 2023 році надійшов до Офісу Президента. При цьому під час засідання Робочої групи з питань забезпечення належного фінансування судової влади голова РСУ Богдан Моніч попросив Аллу Басалаєву повідомити, чому Аудиторська служба не хоче перевірити фінансову діяльність Верховного Суду та ВАКС, оскільки прямої заборони на перевірки у вказаних судах законодавство не містить. «До Верховного Суду, ВАКС та державних органів із визначеним конституційним статусом ми точно не збираємося йти – їх перевіряє Рахункова палата», - зазначила Алла Басалаєва.  

Обставини справи

Отже, обставини справи 280/7711/24, яку нещодавно розглянув Дніпропетровський окружний адміністративний суд, полягають у наступному.

У серпні 2024 року Запорізький окружний адміністративний суд звернувся до Дніпропетровського ОАС з позовною заявою, в якій просив визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби від 24.05.2024 №108 в частині включення Запорізького ОАС до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби на III квартал 2024 року.

В обґрунтування позову суд зазначив, що він є юридичною особою публічного права, створений відповідно до ст. 125 Конституції, тому не підпадає під суб`єктний склад ст. 2 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та пунктів 3 і 4 Положення про Державну аудиторську службу.

На думку позивача, порівнюючи вказані приписи законодавства з положеннями статті 148 Закону «Про судоустрій і статус суддів», можна виснувати, що контроль за додержанням вимог щодо фінансування судів здійснюється у порядку, встановленому законом, тому виключно Законом «Про Рахункову палату» передбачений механізм здійснення контрольних функцій використання коштів держбюджету щодо установ та органів системи правосуддя.

Суд послався на правові позиції, викладені у постанові від 30.01.2020 року Верховного Суду у справі №804/902/16 та у рішенні Конституційного Суду від 27.10.2020 року №13-р/2020.

Зі свого боку, Держаудитслужба у відзиві вказала, що закон про судоустрій не визначає повноваження ДСА в частині контролю за використанням бюджетних коштів розпорядниками нижчого рівня, якими, у цьому випадку, є суди. Також вона зазначила, що включення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності суду здійснено на підставі власної ініціативи Держаудитслужби відповідно до доповідної записки структурного підрозділу Держаудитслужби, тому вона «правомірно віднесла суд до переліку підконтрольних Держаудитслужбі установ».

Суд у відповіді на відзив зазначив, що наведені доводи відповідача є юридично неспроможними, оскільки фактично зводяться до незгоди з висновками Касаційного адміністративного суду Верховного Суду щодо застосування норм закону про судоустрій.

Викладена у постанові ВС від 30.01.2020 року у справі № 804/902/16 правова позиція отримала практичне втілення у рішенні Ради суддів України від 1.08.2024 року №24 «Щодо проведення в судах перевірок органами Державної аудиторської служби України», згідно з яким проведення Держаудитслужбою ревізій чи перевірок фінансово-господарської діяльності апеляційних судів, місцевих судів та інших, які утримуються коштом бюджетної програми КПКВК 0501020, не грунтується на вимогах Конституції та законів України, містить ризики для незалежності судової гілки влади та тиску на суди і суддів органами виконавчої влади.

Що вирішив суд

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у своєму рішення нагадав, що органи судової влади та професійні судді, як носії цієї влади, є незалежними. Конституцією України встановлюються гарантії такої незалежності, а особливий порядок фінансування судів і діяльності суддів є однією з конституційних гарантій їх незалежності, закріпленої у статті 126 Конституції.

Суди не є підприємствами чи установами, які входять до сфери управління ДСА, а є юридичними особами публічного права.

Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють зокрема є ДСА – щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів, діяльності ВККС, органів суддівського самоврядування, НШСУ, ССО та ДСА.

КСУ в рішенні від 27.10.2020 № 13-р/2020 у справі щодо конституційності окремих положень Закону «Про запобігання корупції», КК виснував про те, що реалізація принципу незалежності судової гілки влади полягає насамперед у відособленості її від інших гілок державної влади, а це означає формування самостійної, автономної й самоуправлінської судової системи поза структурами законодавчої та виконавчої гілок влади.

За позицією КСУ, будь-які форми та методи контролю у виді перевірок, моніторингу тощо функціонування та діяльності судів повинні реалізовуватись лише органами судової влади та виключати створення таких органів у системі як виконавчої, так і законодавчої влади.

На законодавчому рівні повинні бути створені такі взаємовідносини, які виключали б невиправданий тиск, вплив чи контроль з боку виконавчої або законодавчої влади на судову владу та запобігали б виникненню нормативного регулювання, яке дасть змогу на законодавчому рівні контролювати органи судової влади, а також суддів при здійсненні ними функцій і повноважень, що призведе до втручання у діяльність судової влади та посягання на її незалежність, закріплену в Основному Законі.

У підсумку КСУ наголосив на тому, що створюючи відповідні органи, запроваджуючи відповідальність (санкції), окремі види контролю, законодавець повинен виходити з принципів незалежності судової влади, невтручання у діяльність судів та суддів.

Повноваження Державної аудиторської служби України для здійснення державного фінансового нагляду з питань фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ визначаються Законом «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII. Статтею 2 Закону №2939-XII передбачені головні завдання органу державного фінансового контролю.

Зі змісту зазначеного положення Закону № 2939-ХІІ слідує, що в останньому закріплено вичерпний перелік підконтрольних контрольно-ревізійній службі установ. Серед вказаного переліку судові органи відсутні.

Законом №2939-ХІІ та Положенням про Державну аудиторську службу визначений вичерпний перелік підконтрольних відповідачу установ, серед яких суди відсутні.

З вищенаведених норм можна зробити висновок, що чинне законодавство надає право Держаудитслужбі виконувати свої повноваження відносно органів виконавчої влади, яка є окремою гілкою влади згідно із Конституцією України.

Стосовно діяльності судової гілки влади в Україні діє спеціальне законодавство.

Верховний Суд у постанові від 25.01.2022 у справі № 911/782/21 зазначив, що за наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм необхідно керуватися принципом lex spicialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального та спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом lex specialis derogate generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальними.

Відповідно до рішення КСУ від 18.06.2020 № 5-р(II)/2020 принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori);«закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali);«закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali).Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Рішенням Ради суддів України від 9.06.2016 № 44, які є рішеннями органів судової влади і обов`язковими для неї, вже визначалося, що проведення відповідних ревізій/перевірок органами державної фінансової інспекції України загрожує незалежності судів та суддів.

Повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетних коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами наділена ДСА.

Перевірка фінансово-господарської діяльності органів судової влади регіональними органами Держаудитслужби не передбачена ні вищезазначеним законом, ні іншими нормативно-правовими актами. Згідно з діючим законодавством, перевірки фінансово-господарської діяльності в судах здійснюються ДСА, через яку фінансуються органи судової влади, а також органами Рахункової палати.

Слід звернути увагу, що контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата.

Організація, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати регламентовані Законом «Про Рахункову палату» №576-VIII.

За приписами п.1 ч. 1 ст. 7 Закону №576-VIII Рахункова палата здійснює фінансовий аудит, аудит ефективності та аудит відповідності, зокрема, щодо проведення витрат державного бюджету, включаючи використання бюджетних коштів на забезпечення діяльності Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Конституційного Суду України, Верховного Суду, вищих спеціалізованих судів, Уповноваженого ВР з прав людини, Вищої ради правосуддя, Офісу Генерального прокурора та інших органів, безпосередньо визначених Конституцією України; використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам та фондам загальнообов`язкового державного соціального і пенсійного страхування; здійснення таємних видатків державного бюджету.

З аналізу наведеної норму слідує, що виключно Законом №576-VIII передбачений механізм здійснення контрольних функцій використання коштів Державного бюджету щодо установ та органів системи правосудця. Як наслідок, інструментом такого механізму є виключно Рахункова палата.

Жодною нормою Конституції чи нормою Закону «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів та органи виконавчої влади (в тому числі і Держаудитслужба) не наділені повноваженнями здійснення будь-якого контролю за діяльністю органів судової влади.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 20 Закону «Про Кабінет Міністрів України» на останній покладено виключно обов`язок забезпечити фінансування видатків на утримання судів у межах, визначених законом про державний бюджет, та створити належні умови для функціонування судів та діяльності суддів.

До контрольних функцій Кабміну віднесено питання здійснення контролю за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади та забезпечення координації і контролю за діяльністю органів виконавчої влади щодо запобігання і протидії корупції.

Якщо КМУ не наділений жодними контрольними функціями щодо судової влади, то і Держаудитслужба, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, тим більше, не може перебирати на себе такі функції.

Статтею 98 Конституції України визначено, що контроль від імені Верховної Ради за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням здійснює Рахункова палата.

Таким чином, суди як суб`єкти публічного права не підпадають під суб`єктний склад Закону №2939-XII, що свідчить про відсутність правових підстав для здійснення ревізій фінансово-господарської діяльності в судах України органами контрольно-ревізійної служби України.

Відтак незрозумілим є те, на якій правовій підставі до переліку суб`єктів, щодо яких передбачено проведення ревізії за період з 1.01.2022 по 31.07.2024 окремих питань фінансово-господарської діяльності, включено зокрема Запорізький окружний адміністративний суд, який утримується за коштом бюджетної програми KПKBK 0501020.

Вищенаведене, на переконання суду, свідчить про відсутність у відповідача як центрального органу влади діяльності повноважень на проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача як органу державної влади, оскільки діяльність останнього урегульована спеціальним законом.

Отже, вчинивши дії щодо включення Запорізького окружного адміністративного суду до Переліку підконтрольних установ (об`єкта контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані, затвердженому Наказом Державної аудиторської служби № 108, відповідач фактично порушив принцип незалежності судової гілки влади взагалі та позивача зокрема від виконавчої гілки влади.

Відповідач не надав суду доказів, що Рахункова палата не виконала за спірний період своїх функцій щодо проведення ревізії позивача, який утримується за коштом бюджетної програми KПKBK 0501020.

В такому випадку фактично предметом фінансового контролю обох суб`єктів державного фінансового контролю (Рахункової палати та Держаудитслужби) буде однаковий період реалізації бюджетної програми KПKBK 0501020 відносно позивача, що, по суті, є дублюванням функцій, яка призведе до зайвих бюджетних витрат як на проведення самої перевірки, так і до нераціонального використання робочого часу працівників ДАСУ i працівників апарату судів, що в свою чергу ускладнить організацію роботи судів зі здійснення правосуддя у військовий час.

В свою чергу у частині першій статті 148 Закону України № 1402-VIII встановлено, що ДСАє органом у системі судової влади, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, установлених законом.

Запорізький окружний адміністративний суд є судом загальної юрисдикції, що фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України, тобто є бюджетною установою, фінансове забезпечення, якої організовує ДСА України.

Відтак, повноваженнями щодо здійснення контролю за використанням бюджетних коштів і матеріальних ресурсів у судах, ефективністю використання бюджетних коштів їх розпорядниками нижчого рівня та одержувачами наділена ДСА України.

Враховуючи зазначене, суд вважає, що перевірка фінансово-господарської діяльності органів судової влади регіональними органами державної фінансової інспекції не передбачена ні вищезазначеним законом, ні іншими нормативно-правовими актами. Згідно з діючим законодавством, перевірки фінансово-господарської діяльності в окружних адміністративних судах здійснюються Державною судовою адміністрацією України, через яку фінансуються органи судової влади, а також органами Рахункової палати України.

Таким чином, суд зробив висновок про відсутності повноважень Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал на здійснення контрольних функцій відносно Запорізького окружного адміністративного суду, а саме: останній не є підконтрольним об`єктом органів державної контрольно-ревізійної служби України.

Не знайшли свого підтвердження і доводи відповідача про те, що оскаржуваний наказ вичерпав свою дію фактом свого виконання, оскільки у справі відсутні докази, що ревізія відбулась і відповідне рішення (акт) відповідач виніс.

Стосовно нерелевантності застосування постанови Верховного Суду від 30.01.2020 року у справі № 804/902/16 та рішення КСУ №13-р/2020 до спірних правовідносин, про що зазначив відповідач у відзиві, то такі твердження суд вважає помилковими, оскільки хоч у зазначеній постанові та рішенні й інший предмет спору, але вирішені у них питання щодо застосування правових норм безпосередньо стосуються суті тих правових питань, які суд мав вирішити у цій справі.

З урахуванням вищенаведеного, суд визнав протиправним та скасував Наказ Державної аудиторської служби №108 в частині включення Запорізького окружного адміністративного суду до Переліку підконтрольних установ (об`єктів контролю), на яких планується проведення інспектувань за темою, визначеною у Плані проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби на III квартал 2024 року.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Google Новини SUD.UA, а також на наш VIBER, сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.