Нуждаются ли депутаты в присмотре судей?

Новый законопроект предлагает позволить Высшему административному суду отменять решения Верховной Рады о принятии законов в целом

Игорь Боголюбский,
«Судебно-юридическая газета»

На рассмотрении Верховной Рады Украины сейчас находится законопроект №4182 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно оспаривания решения о принятии закона в целом». Этот проект зарегистрирован 09.03.2016 и на данный момент проходит стадию рассмотрения комитетами ВР. Основным его нововведением является возможность оспорить решение законодательного органа страны о принятии закона в целом в Высшем административном суде Украины. Соответствующие изменения предлагается внести в Кодекс административного судопроизводства Украины (ст. 171-2 КАСУ изложена в новой редакции) и Закон Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» (дополнить ст. 49-1 и изменить ст. 130).

Как выглядит процесс обжалования

Механизм, предложенный в законопроекте №4182, выглядит следующим образом. Народный депутат в течение 2 дней со дня принятия парламентом решения, которое он предполагает обжаловать, подает административный иск в Высший административный суд Украины. Нормы законопроекта предполагают, что ВАСУ принимает заявление народного депутата к рассмотрению независимо от уплаты судебного сбора на момент его подачи.

Далее суд безотлагательно уведомляет Верховную Раду об открытии производства и обязует ее в течение 2 часов с момента получения уведомления опубликовать информацию об этом на официальном сайте (в базе данных законопроектов). Дело рассматривается ВАСУ коллегиально, в составе не менее 5 судей в срок не более 2 дней с момента получения иска. Согласно законопроекту, отсутствие в судебном заседании лиц, уведомленных соответствующим образом, не препятствует проведению заседания.

Законопроект предусматривает, что ВАСУ может признать решение Верховной Рады о принятии закона в целом незаконным и отменить его по ряду причин. Среди них: обнаружение факта того, что один народный депутат проголосовал за другого на любой стадии рассмотрения законопроекта; нарушение регламента ВР при принятии законопроекта в целом; нарушение сроков внесения альтернативных законопроектов и поправок к законопроектам; нарушение порядка рассмотрения законопроектов во втором чтении или тот факт, что на рассмотрение подан законопроект, который был отклонен на текущей сессии ВР. Основания для отмены решения ВРУ Высшим административным судом законопроект предлагает зафиксировать как в КАСУ, так и в регламенте Верховной Рады Украины.

Кроме того, в документе предлагается внести изменения в регламент ВР, которые устанавливают строк не менее 5 и не более 10 дней для того, чтобы текст закона, принятого в целом Верховной Радой, был передан на подпись ее председателю. Это можно осуществить при условии, что ни одни из народных депутатов Украины не подал в 2-дневный срок заявления в ВАСУ по описанному выше механизму, или же в удовлетворении иска Высшим административным судом было отказано.

В случае отмены решения ВР о принятии закона в целом законопроект рассматривается со стадии того же чтения, на котором были выявлены правонарушения. В формулировке законопроекта это решение не может быть оспорено в апелляционной и кассационной инстанциях.

Действительно ли это необходимо?

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что четкое следование стадиям законотворческого процесса является необходимым условием для принятия качественных законов. Если народные депутаты не следуют полноценной процедуре законотворчества, нарушают ее порядок, чтобы ускорить принятие определенных проектов нормативных актов в ущерб другим, это пагубно сказывается на репутации государственной власти и страны в целом.

Существующая процедура принятия решения ВР и процесс подачи текста закона на подпись спикеру парламента не предусматривает, согласно ст. 48 регламента, возможности как-либо повлиять на принятие законопроектов с нарушениями, кроме как через председательствующего на заседании или председателя ВР. Для реализации этого механизма депутат, другой субъект законодательной инициативы или его представитель на пленарном заседании обращается к председательствующему с заявлением о том, что во время голосования и рассмотрения текущего вопроса регламент был нарушен.

Регламент ВР обязывает председательствующего принять все необходимые меры, чтобы исключить все нарушения регламента или же провести повторное голосование без обсуждения, если возникли препятствия. Если же нарушения не устранены, их последствия не ликвидированы, или председательствующий оставил заявление народного депутата без рассмотрения, тот может в 2-дневный срок обратиться с заявлением к спикеру ВР.

Одновременно депутат готовит проект постановления ВР об отмене решения, которое было принято с нарушениями регламента, которое затем рассматривается в комитете по вопросам регламента. В срочном порядке, но не позже, чем через 3 дня, комитет формирует свои выводы, и упомянутое постановление рассматривается на пленарном заседании ВР без включения его в повестку дня. Обсуждение постановления проводится по сокращенной процедуре, а само постановление принимается большинством голосов народных избранников.

Ст. 130 Закона «О Регламенте Верховной Рады Украины» в действующей редакции отводит на оформление текста закона и подачу его на подпись спикеру ВР до 10 дней. После этого закон подписывается спикером не раньше 2 и не позже 5 дней. Вместе с тем, текст закона не может быть подписан, пока не будут рассмотрены заявления о нарушении законотворческой процедуры, но рассматривает их Верховная Рада. Таким образом, действующий регламент ВР предполагает, что заявления народных депутатов либо учитываются председательствующим на пленарном заседании, либо рассматриваются председателем ВР в процессе подписания решения.

Предлагаемые законопроектом изменения вводят дополнительную структуру, которая должна ограничить принятие законов с нарушением регламента, возлагая принятие решения на Высший административный суд Украины. Можно предположить, что авторы проекта исходили из положений Кодекса административного судопроизводства Украины о том, что к компетенции ВАСУ относится рассмотрение дел по обжалованию актов, действий или бездеятельности Верховной Рады (ч. 3 ст. 20).

Впрочем, на главный вопрос – как именно обязать народных депутатов следовать регламенту ВР – законопроект четкого ответа не дает.

Что думают судьи

С точки зрения заместителя председателя Высшего административного суда Украины Михаила Цуркана, законодательная инициатива в виде проекта №4182 не окажет позитивного эффекта. Более того, она приведет к нарушению баланса между ветвями власти, когда решение судей сможет влиять на публичный законодательный процесс. А разделение власти не является декларативным принципом и должно обеспечивать целостность функционирования государства.

По мнению судьи, законодательство уже содержит необходимые положения для обеспечения законодательной деятельности ВР, включая возможность проверки законов на соответствие Конституции Украины и нормы действующего регламента. Для оказания позитивного эффекта на законодательный процесс лучшим вариантом будет внесение изменений в регламент Верховной Рады с целью более детально выписать процедуру подачи и рассмотрения заявлений народных депутатов в случае нарушения положений регламента в процессе работы с законопроектом.

Судья Высшего административного суда в отставке Василий Юрченко считает принятие подобного законопроекта признанием представителями законодательной власти собственной профессиональной несостоятельности. Подобная законодательная инициатива, по его мнению, фактически означает, что народные депутаты ставят под сомнение каждый свой шаг. Он считает более эффективным введение ответственности народных избранников, в частности, за нарушение присяги народного депутата, а также распространение на деятельность нардепов требований Кодекса законов в труде.

Как видим, внедрение возможности влиять на процедуру принятия законодательных актов со стороны судебной ветви власти с точки зрения специалистов в области профильного законодательства выглядит решением сомнительной пользы. Остается надеяться, что в процессе рассмотрения законопроекта будет сделан акцент на усовершенствовании норм регламента ВР, а влияние судебных органов на работу ВР будет исключено.