Быть ли народной полиции?

Алексей Смашный,
«Судебно-юридическая газета»

Вопрос реформирования органов внутренних дел актуален для Украины чуть ли не с момента провозглашения независимости. Все эти годы украинцы были свидетелями того, как безнаказанно действует правоохранительная машина, не жалея на своем пути никого и ничего. Только за 2012 г. жертвами насилия в органах внутренних дел стали 1 млн наших сограждан. 97% правоохранителей допускают возможность применения пыток как эффективного способа раскрытия преступлений. 40% из них признали пытки допустимым видом наказания за содеянные преступления (информация по результатам совместного проекта «Объединимся ради реформ» ЦППР, Центра противодействия коррупции и Transparency International Украина).

Естественно, что после этого называть таких лиц «хранителями прав» просто не поворачивается язык. Но именно рядом с ними мы живем, учимся и работаем. Нередко свои бесчинства милиционеры творят под прочным и стабильным прикрытием под названием «прокуратура» – кстати, еще одного правоохранительного органа, уровень доверия населения к которому практически равняется нулю (такие данные были обнародованы Институтом социологии НАНУ во время проведения круглого стола на тему «Эффективность работы института участкового милиционера в современных условиях»). А как иначе объяснить тот факт, что 97% всех обращений граждан о жестоком обращении к ним милиции были признаны не нашедшими подтверждения? Все эти факты и цифры отбросили Украину на 142 место в мире по коррупции.

Вывод напрашивается сам собой: для разрыва данной прочной «правоохранительной» связки необходимы жесткие и решительные меры со стороны органов власти. Сегодняшняя риторика многих политиков и государственных деятелей внушает некоторый оптимизм в этом вопросе. Многие из них ставят цель чуть ли не первоочередным шагом сломать неэффективную систему правоохранительных органов и выстроить новую прозрачную систему, при которой органы внутренних дел будут не защитниками и исполнителями планов власти руководства, а надежной защитой прав и свобод жителей страны.

Парламентские инициативы

На данный момент в Верховной Раде зарегистрировано несколько законопроектов, которые должны превратить сегодняшнюю милицию в будущую полицию, реорганизовать ее из репрессивной машины в орган, где права и интересы граждан всегда будут стоять на первом плане.

Автором первого законопроекта №1692 является бывший министр внутренних дел Юрий Луценко. Второй, №1692-1 – результат кропотливой работы группы народных депутатов. При создании этого документа эксперты обработали законы о полиции 15 стран Европейского Союза и собрали мнения практиков, которые очень хорошо знают специфику системы. В результате, по словам авторов, законопроект поможет при строительстве полиции в Украине заложить те же принципы, что и в европейских странах.

Предусматривается, что реформа должна включать, во-первых, деполитизацию, которая предотвратит вмешательство министра внутренних дел в работу полиции. Вторым важным элементом станет демилитаризация, согласно которой полицейские станут гражданскими лицами, а их звания будут кардинально отличаться от военных. Заключительным третьим фактором должна быть децентрализация – полиция будет подчинена местной власти. Она будет выполнять только обязанности ППС и участковых и лишится права вести уголовные производства.

В отличие от законопроекта, предложенного группой депутатов и представителями общественности, проект Ю. Луценко предлагает сохранить за полицией военную эмблему, атрибутику и звания.

По-разному видят авторы двух документов и структуру полиции. Так, в ст. 4 законопроекта №1692 сказано, что полиция является единой системой органов, которая входит в структуру Министерства внутренних дел Украины и состоит из: криминальной полиции, полиции гражданской безопасности, транспортной полиции, дорожной полиции, полиции охраны и судебной полиции. А согласно законопроекту №1692-1, систему составят местная, национальная, финансовая и пограничная полиция, причем национальная полиция будет состоять из административной и уголовной. При этом проект предусматривает ликвидацию транспортной и ветеринарной милиции, а также Государственной службы охраны. Национальная гвардия Украины будет исполнять функции полиции по поддержанию публичного порядка.

Отличия видны и при вопросе участия МВД в полицейской деятельности. Так, в проекте Ю. Луценко говорится, что национальная полиция является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется министром внутренних дел. Это абсолютно разнится с другим реформаторским проектом, согласно которому МВД выполняет роль политического органа для всех будущих органов и служб и будет отвечать за государственную политику в сфере обеспечения публичного порядка и защиты граждан и государства от противоправных посягательств. При этом министр внутренних дел – это одновременно политик и управленец, который сможет собрать свою команду.

Риски и прогнозы

Юристы говорят, что в законопроекте №1692 неплохо выписана оперативная деятельность, но в организационных вопросах деятельности будущей полиции есть множество пробелов. В то же время, вызывают обеспокоенность некоторые нормы законопроекта №1692-1, касающиеся механизма назначения начальника местной полиции. Именно этот несовершенный механизм может в будущем открыть двери для коррупции, потому как выбирать начальника местной полиции, согласно проекту, будет комиссия в составе 5 лиц, в которую войдут представители общественности, адвокатуры и местных органов власти. Но есть опасность, что структура комиссии будет такая, что большинство голосов в ней будет принадлежать «близким» к власти лицам, и тогда на должность легко будет провести «нужного» кандидата. Это неизбежно приведет к злоупотреблениям и зависимости полиции от власти.

Настораживает и норма, при которой одно и то же лицо может быть повторно назначено на должность руководителя полиции – без конкретного указания максимально разрешенного количества раз для назначения на эту должность.

Тем временем в Киеве уже стартовал отбор в новую патрульную службу, о которой заявило руководство МВД. Эксперты говорят, что без принятия закона о полиции деятельность новой службы будет под большим вопросом, а создавать ее и обучать персонал на основе устаревшего законодательства недейственно.

Какой бы законопроект ни приняли народные депутаты, очевидно, что в нем нуждается общество, которое с нетерпением ждет кардинального реформирования милиции. И хочется верить, что новый закон сможет приблизить Украину к давним европейским традициям защиты прав и свобод граждан.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Александр Банчук, соавтор законопроекта №1692-1, эксперт

– Мы предлагаем уменьшить количество полицейских, потому что ситуация, которая сейчас сложилась в Украине, недопустима. Объективно для того, чтобы обеспечить тот уровень заработных плат, какой мы указываем в законе, без уменьшения численного состава не обойдется. Особенность заключается в том, что мы старались определить количество законодательно. Например, если речь идет о патрульной службе, в законопроекте четко обозначено, что число патрульных пропорционально числу жителей той или иной местности. В целом выйдет где-то 130 тыс. полицейских, при том, что сейчас их 170 тыс. Но нужно учесть, что из этих 130 тыс. не больше 20 тыс. будут работать в пограничной полиции. За счет чего происходит уменьшение? В областных управлениях МВД сейчас задействовано много людей, которые выполняют массу ненужной работы и направляют много непонятных заданий на места. В законопроекте мы указываем, что в регионах должны быть только аналитические подразделения.

Виктор Чумак, заместитель председателя Комитета ВР по вопросам предотвращения и противодействия коррупции

– Сейчас для Украины ключевыми остаются две реформы – судебная и правоохранительных органов. Нам наконец-то нужно сориентировать деятельность милиции на защиту прав и свобод граждан. Нужно изменить советские правила работы милиции и советские законы на современные стандарты, превратить министерство милиции в министерство внутренних дел европейского образца. МВД должно вырабатывать государственную политику, а не командовать патрульными и участковыми.

Юрий Луценко, народный депутат Украины

– Нынешняя украинская милиция является продолжением милиции советской, она воспроизводит постсоветскую систему в нашей современной жизни. Главная задача нынешней системы – принуждение граждан, а не защита их конституционных прав и свобод. Институциональная структура и культура нынешней украинской милиции не отошли далеко от советской, которая была рассчитана на карательные функции. Принятие проекта Закона №1692 позволит обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, ответственность и подотчетность работников национальной полиции, ее беспристрастность и политическую нейтральность, открытость, сотрудничество с общественностью, а также общественную поддержку и доверие граждан.

Международная оценка

Положения законопроекта №1692-1 «О полиции и полицейской деятельности» получили в целом положительные отзывы таких европейских институтов: директората по правам человека Совета Европы, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ, Консультативного миссии ЕС по реформированию сектора безопасности (EUAM), высшей школы полиции Германии. В указанных документах отмечается:

• «Этот законопроект является очень подробным и комплексным документом» (п. 1.1 заключения Совета Европы от 28 октября 2014 г.)
• «Законопроект содержит немало позитивных положений, которые соответствуют международным стандартам и лучшей практике» (п. 8 заключении БДИПЧ ОБСЕ от 1 декабря 2014 г.)
• «Целый ряд положений законопроекта являются образцовыми, поэтому украинский законодатель должен предоставить любую поддержку для дальнейшего обеспечения такого законодательного направления в рамках процедуры одобрения этого проекта закона» (вывод профессора Д. Кугельманна от 17 июля 2014 г., высшая школа полиции Германии).

Структура полиции

Законопроект №1692

Полиция состоит из подразделений:

• криминальная полиция;
• полиция гражданской безопасности;
• транспортная полиция;
• дорожная полиция;
• полиция охраны;
• судебная полиция.

Законопроект №1692-1

Систему полиции составят:

• местная полиция;
• национальная полиция (состоит из административной и уголовной);
• финансовая полиция;
• пограничная полиция;
• Нацгвардия будет исполнять функции полиции по поддержанию публичного порядка.

Кто будет в новой патрульной службе?

По результатам первого этапа создания новой патрульной службы в Киеве Министерство внутренних дел получило 33,22 тыс. заявок. При этом из всех желающих 34,99% – женщины, а высшее образование имеют 39,2%. Для прохождения тестирования отобрали 20,4 тыс. кандидатов, сообщил глава МВД Украины Арсен Аваков. По его информации, 6 февраля был завершен первый этап создания патрульной службы вместо ГАИ и ППС в Киеве. Перед вступлением на подготовительный курс для службы кандидатам придется пройти еще 4 этапа проверок. Очередной этап стартовал 27 января и продлится до 20 февраля. За это время будут протестированы основные навыки кандидатов. Затем они пройдут проверку физподготовки, медосмотры и тестирование личностных характеристик.