Люстрировать нельзя помиловать

Алексей Смашный,
«Судебно-юридическая газета»

Тема люстрации вновь набирает обороты в нашей стране. Ежедневно мы становимся свидетелями, как люди пикетируют суды с целью ускорить люстрационный процесс, а те, кто уполномочен его проводить, подчас не желают это делать. К сожалению, такова украинская реальность, и многие не спешат соглашаться с происходящим.

На данный момент в судах уже находится масса дел чиновников, работавших в период правления В. Януковича, которые уволены согласно Закону «Об очищении власти». Отдельные судьи, которые должны выносить решения как по своим коллегам, так и по работникам прокуратуры, милиции, СБУ, фискальной службы и пр., решили приостановить рассмотрение дел. Объясняют они такую позицию тем, что на данный момент в Конституционном Суде Украины находятся 3 представления относительно некоторых норм Закона «Об очищении власти» (2 на предмет конституционности его положений и одно, от Службы внешней разведки Украины, относительно официального толкования отдельных норм), и они ожидают решения, соответствует люстрационный закон положениям Конституции или нет.

А дел все больше

Первым, кто поставил под сомнение конституционность отдельных норм упомянутого выше Закона перед КСУ, стал, как известно, Верховный Суд. Его судьи хотят знать, являются ли конституционными п. 6 ч. 1, п. 2 и 13 ч. 2, а также ч. 3 ст. 3 Закона «Об очищении власти» от 16.09.2014. В этих положениях, напомним, указаны критерии, по которым проводится люстрация судей. Кроме того, конституционное представление касается органов судебной власти, каковыми являются Высший совет юстиции, Высшая квалификационная комиссия судей, председатель Государственной судебной администрации, его первый заместитель и заместители. В ВСУ заверяют, что данное представление ни в коем случае не касается представителей других ветвей власти, потому что Верховный Суд может инициировать проверку на конституционность только тех законов, которые касаются судей и судоустройства.

В то же время, в ч. 5 ст. 9 Кодекса административного судопроизводства указано, что местный суд, у которого во время рассмотрения конкретного дела возникли сомнения в конституционности какого-либо закона или другого правового акта, имеет право обратиться к ВСУ для того, чтобы тот решил вопрос о внесении КСУ представления по поводу конституционности этого закона. Благодаря этой норме судьи и направляют свои обращения в Верховный Суд.

Не так давно, во второй половине января, в КСУ поступило еще одно представление, только уже от имени 47 народных депутатов. Они также хотят знать, соответствуют ли Конституции отдельные нормы Закона «Об очищении власти», а именно положения его ч. 3 и 6 ст. 1, ч. 1, 2, 3, 4, 8 ст. 3, п. 2 ч. 5 ст. 5, п. 2 Заключительных и переходных положений.

Сегодня суды в Украине рассматривают немногим более 300 дел по искам работников милиции, прокуратуры, СБУ, фискальной службы и других органов государственной власти, которые попали под первую волну люстрации, т. е. были уволены без каких-либо проверок, только потому, что в период с 25 февраля 2010 по 22 февраля 2014 г. суммарно более года занимали определенные должности. Именно эти работники в основном и обращаются в суды с исками о восстановлении их в должностях.

В связи с этим у судей и вызывают сомнения некоторые нормы Закона «Об очищении власти». Причем уже те, которые касаются не судебной власти, а работников органов исполнительной власти и правоохранительных органов. Приблизительно 70 судов сегодня уже направили в Верховный Суд Украины обращения, в которых просят инициировать еще одно конституционное представление – на предмет проверки конституционности п. 7 и 8 ч. 1 ст. 3 Закона «Об очищении власти». В них идет речь, в частности, о том, что без каких-либо проверок должны быть уволены руководители, заместители руководителей самостоятельных структурных подразделений центральных и региональных органов власти. Представителям власти судебной приходится констатировать, что эти дела и обращения нескольких десятков судов – это только начало большего процесса, потому что с ростом числа уволенных лиц будет увеличиваться количество исков и обращений судов в ВСУ.

Венецианская комиссия расставит точки над i

На прошлой неделе, пребывая с рабочим визитом в Украине, глава Венецианской комиссии Джанни Букиккио поддал сомнению вышеупомянутый люстрационный закон, назвав его «плохим», и порекомендовал Президенту Петру Порошенко внести в него изменения. Господин Букиккио сообщил, что они уже пришли к общему мнению в дискуссиях с представителями украинской власти и договорились вместе работать над приведением данного закона в соответствие с европейскими стандартами. Он также выразил мысль, что процесс люстрации нужно было бы приостановить до внесения в названный закон изменений.

После критики люстрационного законодательства европейцами стало известно, что в ближайшие дни в Украину прибудут эксперты Венецианской комиссии. В Киеве они совместно с рабочей группой представителей Министерства юстиции начнут рассматривать и дорабатывать правки, которые планируется внести в Закон «Об очищении власти».

Впрочем, уже можно говорить о первых возможных изменениях в люстрационный закон, которые были подготовлены рабочей группой. Так, представитель этой группы, член общественного совета по люстрации при Минюсте Карл Волох сообщил, что кардинальных изменений в механизме оценки действий люстрированных лиц в данном законе ждать не стоит. По его словам, правки только в незначительной части будут касаться принципиальных вещей.

Как изменится люстрационный закон?

Первое изменение касается судей – будет введена «персонализация», т. е. нужно будет проверить роль и участие каждого в процессах узурпации власти и т. п. Кроме того, в процессуальном порядке должна проверяться законность принятых лицом решений, и лишь по результатам такой проверки будет решаться вопрос о необходимости люстрации. «Судьи настаивают, чтобы это было прописано в законе, и это будет прописано в нем», – говорит К. Волох. Он отметил, что когда речь идет об отстранении судьи от должности за его действия по отношению к участникам Революции Достоинства, а не из-за того, что судья просто занимал должность, именно эти действия нужно оценивать персонализированно.

Вызывает обеспокоенность у экспертов и юристов и несогласованность Закона о восстановлении доверия к судебной власти и Закона об очищении власти в части процедуры проверки судей. В связи с этим есть предложение, что нормы о работе такого органа, как Временная специальная комиссия по проверке судей (ВСК), должны перейти из Закона «О восстановлении…» в Закон «Об очищении власти».

Вторым изменением станет так называемая «люстрационная амнистия», которая наступает, когда, например, лицо должно быть уволено, но оно нужно для обороны государства. Отметим, что 30 января с. г. П. Порошенко подписал Закон №132-VIII, которым внесены изменения в ст. 1 Закона «Об очищении власти». Согласно им, люстрационный запрет относительно пребывания на соответствующих должностях не применяется к лицам высшего офицерского состава, которые занимают должности в органах внутренних дел, СБУ, Мин­обороны, Вооруженных Силах и других воинских формированиях, если это обусловлено необходимостью обеспечения обороноспособности государства, и при условии удовлетворения соответствующего ходатайства. Данный Закон будет действовать до момента внесения в Закон «Об очищении власти» системных изменений. И возможно, данная категория лиц будет расширена.

Третьим очень важным изменением, на котором настаивали именно представители Венецианской комиссии, станет создание независимого люстрационного органа. Сейчас решается вопрос о том, будет ли он самостоятельным органом по примеру антикоррупционного бюро, или будет действовать при каком-то министерстве, но только в статусе отдельного под­разделения. Подбор сотрудников и функционирование этого органа должны проводиться максимально открыто и прозрачно.

В-четвертых, изменения коснутся имущественной люстрации – появятся новые действенные механизмы, которые, как уверяют разработчики изменений, будут намного сильнее и эффективнее.

Джанни Букиккио выразил мнение, что все изменения должны быть отражены в принятом Верховной Радой законопроекте уже к концу марта. А член Совета по вопросам судебной реформы при АП, эксперт РПР Роман Куйбида считает, что пока на основании Закона об очищении власти не было уволено ни одного судьи, поэтому нужно принимать срочные изменения. По его мнению, нет оснований и для приостановления процедуры имущественной проверки – судья должен отвечать, на какие деньги он живет, и если его стиль жизни не соответствует его доходам, такого судью нужно увольнять.

Остановить и продолжить?

Свое мнение по поводу судебных дел, касающихся люстрации, высказали и представители судебной власти. Так, на недавнем заседании Научно-консультативного совета при Высшем административном суде Украины судьи и ученые разбирались в тонкостях законодательства и старались выяснить, вправе ли судья при­останавливать рассмотрение дел в связи с наличием представлений в Конституционном Суде.

В большинстве своем судьи считают, что Закон «Об очищении власти» несовершенный и требует доработки, но пока нужно продолжать работать с теми нормами, которые есть. Например, судья Львовского окружного административного суда Владимир Кравчук уверен, что ждать быстрого решения КСУ по двум представлениям не приходится. По его словам, в регламенте Конституционного Суда прописана очень сложная процедура – например, проверка подразделением секретариата, предварительный вывод, определение судьи-докладчика, изучение дела минимум 2 месяца. Т. е. только согласно регламенту производство может длиться еще полгода. А по мнению судьи Одесского апелляционного административного суда Степана Домусчи, приостанавливать дела можно, но с точки зрения применения закона как правового акта, а не как политической декларации, это нецелесообразно.

Судья Конституционного Суда Украины Станислав Шевчук считает большим недостатком, что в Украине, когда у судьи при рассмотрении дела возникает вопрос о конституционности нормы правового акта, у него нет возможности напрямую обращаться в Конституционный Суд за разъяснением. В европейской практике судья подобных в случаях может приостановить рассмотрение дела и отправляет запрос напрямую в КС. В среднем по европейским странам доля обращений судов общей юрисдикции в конституционные инстанции составляет приблизительно 40%. Правильным считает С. Шевчук и такой вариант, что судья сам оценивает конституционность тех или иных норм, не обращаясь в КСУ, ведь согласно ст. 8 Конституции Украины, ее нормы являются нормами прямого действия.

Ученый секретарь НКС при Высшем административном суде Украины Михаил Смокович отметил, что рассматриваемый Закон имеет достаточное количество нормативно-правового материала для того, чтобы решать споры. А что касается приостановления рассмотрения дел, эксперт отметил, что суды имеют право это делать на основании ст. 156 Кодекса об административном судопроизводстве. Если у них возникает сомнение в конституционности норм закона, они могут обращаться в КСУ.

Тем временем, есть надежда, что изменения в Закон «Об очищении власти» будут приняты уже к концу марта, что позволит устранить недостатки этого Закона, на которые обратили особое внимание как Верховный Суд Украины, так и Венецианская комиссия.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Станислав Шевчук, судья Конституционного Суда Украины

– Как судья Конституционного Суда, я не могу комментировать вопрос о конституционности норм Закона «Об очищении власти», но хочу высказаться о практике, которая сложилась. Мне самому стало интересно понять один из моментов, а именно как применяется ст. 83 Закона «О Конституционном Суде Украины». Имеется в виду, когда судья рассматривает конкретное дело, и у него возникает сомнение относительно конституционности норм, которые применяются, он приостанавливает дело и обращается в КСУ. Процессуально через Верховный Суд, потому как у нас, к сожалению, нет такой практики, чтобы он мог обратиться напрямую. Считаю, что это недостаток закона. Учитывая международный опыт, в частности, деятельность КС Италии, из 120 решений по представлениям, которые они принимают, 40–50% инициируются судами общей юрисдикции. Т. е. когда возникает вопрос о конституционности, судья приостанавливает рассмотрение дела и отправляет представление напрямую в КС. По другим европейским странам процент составляет тоже приблизительно 40%.

Что касается двух представлений, поступивших в КСУ относительно Закона «Об очищении власти», и что делать судьям в таком случае, есть 2 пути решения. Если такие вопросы действительно не могут быть устранены, и судья сомневается в конституционности норм, которые он применяет, обоснованно приостановить производство и обратиться в КСУ через ВСУ. Мы хоть и называемся судом, но все-таки отличаемся от судов общей юрисдикции по специфике. Пока из КСУ не пришел отказ или решение по существу, весь этот период считается рассмотрением. Более того, если коллегия КСУ отказывает в открытии конституционного производства, это еще ничего не значит, потому что финальное решение принимается на пленарном заседании, и только тогда решение Суда является окончательным.

Второй путь, и он также, на мой взгляд, реалистичный: сам судья принимает решение, не обращаясь в КСУ, потому что, согласно ст. 8 Конституции, ее нормы являются нормами прямого действия. Я не могу советовать, какой вариант лучше, тот или другой. У нас есть следующая практика, и эта позиция зафиксирована в постановлениях: если изменяется текст закона, который мы толкуем на предмет конституционности, обычно в итоге КСУ приходит к заключению об отказе в открытии производства, поскольку могут быть изменены акценты. 

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Мы встречались с представителями Венецианской комиссии и четко объяснили, что сейчас речь идет о второй волне, по которой высшие государственные чиновники, члены правительства и работники Минюста и МВД проходят люстрационную проверку. Она никоим образом не нарушает права госслужащих, потому что проводится имущественная проверка, которая полностью укладывается в положения антикоррупционного законодательства, а также в те положения, которые существуют в других законах. Поэтому положения, которые касаются имущественной проверки, в измененной редакции Закона точно останутся.

Думаю, по вопросам люстрации у нас есть полное понимание с экспертами Венецианской комиссии, и главный тезис, который прозвучал, заключается в том, что у украинской власти есть политическая воля завершить процесс люстрации. Люстрация не будет ни останавливаться, ни приостанавливаться – это позиция Президента, Премьер-министра Украины, Верховной Рады. Украина и так опоздала с этим процессом на 20 лет.

Валерий Писаренко, народный депутат Украины

– Сегодня есть попытки разрушить ту систему, которая есть. Она несовершенна, она, возможно, плохая, но если у нас будет хаос в судебной власти, это будет не на пользу, в первую очередь, государству Украина. Основная рекомендация была от европейских экспертов – начать реформу судебной системы с Конституции, потому что это базис, с которого можно реформировать судебную власть. Сегодня многие пытаются сказать, что судебная реформа – это попытки перевести контроль над судьями от судов к Администрации Президента, или КМУ, или Министерству внутренних дел. Это неправильно. Судьи должны руководствоваться законом, а не «телефонным правом». Если мы не заложим базис для этого в Конституцию с учетом тех предложений, которые у нас есть, судебная реформа закончится полным провалом. Я считаю, что судьи должны иметь неприкосновенность в установленных Конституцией пределах. И, конечно же, судьи должны быть защищены законом. Невозможно требовать от судей соблюдения законов и Конституции, если против них совершаются антиконституционные и незаконные действия.

Руслан Князевич, глава Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

– Процедура приостановления действия закона у нас не предусмотрена. Другое дело, что обязательно нужно прислушаться к рекомендациям Венецианской комиссии о том, что Закон «Об очищении власти» необходимо корректировать. Сейчас при Министерстве юстиции создана рабочая группа, и я уверен, что нужно работать и в парламенте над тем, чтобы не были подменены понятия, чтобы не вышло так, что будут абсолютно другие изменения, которые еще больше загонят ситуацию в глухой угол.
Припоминаю, что в своем выводе Венецианская комиссия рекомендовала внести изменения в 3-месячный срок со дня обнародования ее заключения. Осталось еще 1,5 месяца. Но выводы ВК имеют исключительно рекомендательный характер. В истории сотрудничества с Комиссией Украина в большинстве случаев не прислушивалась к тем рекомендациям, которые давала ВК. Не хочется верить, что ничего не измениться, и мы так же, как прошлая власть, будем слепыми и глухими к рекомендациям Совета Европы, потому как Венецианская комиссия – один из органов СЕ. Взяв на себя определенные обязанности, Украина должна учитывать рекомендации ВК, и не только прислушиваться, но и максимально имплементировать их в свое законодательство.

Леонид Емец, первый замглавы Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

– Мы активно общаемся с представителями Венецианской комиссии, которая высказала ряд замечаний к законам о люстрации и о восстановлении доверия к судебной власти именно потому, что оба они касаются проверки судей. Они считают, что должен быть один закон. Скорее всего, будет принято решение о создании независимого органа, который завершит люстрацию судей.

Михаил Жернаков, судья Винницкого окружного административного суда

– Судьи не понимают, что делать с этими делами. Закон «Об очищении власти» требует уволить людей с занимаемых должностей без какой-либо проверки, что, конечно, не соответствует европейскому законодательству. С другой стороны, это действующий закон, который нужно исполнять. Что касается вопроса приостановления производства по делу, мое мнение таково, что если есть ходатайство о приостановлении, и две стороны согласны с ним, это одно из оснований согласно КАСУ. Тогда суд принимает решение, приостанавливать рассмотрение или нет. Есть и другое обстоятельство – невозможность принять решение по делу до решения дела, которое рассматривается в порядке другого производства, в т. ч. конституционного. Здесь как раз и возникает вопрос. Я знаю, что есть практика приостанавливать производство до рассмотрения КСУ конституционного представления. Ведь если решением Конституционного Суда закон признается неконституционным, он теряет силу с момента вступления в силу решения КСУ. Это действительно сложный процессуальный вопрос. К тому же, судьи колеблются, потому что не знают, что их ждет: или «мусорная» люстрация, или увольнение, или привлечение к ответственности за затягивание рассмотрения дела. Судьи оказались заложниками политических влияний.

Карл Волох, член рабочей группы по доработке Закона «Об очищении власти»

– С вероятностью 99% могу сказать, что эти представления в КСУ рассматриваться не будут, поскольку в Закон вносятся изменения, и они включают требования, о которых говорил Пленум ВСУ. Мы не уверены, действительно им так важно иметь эти прописанные требования, или все-таки они пытаются прикрыть тот факт, что боятся имущественной люстрации, но формальных причин рассматривать данные представления практически не будет, поэтому или Верховный Суд отзовет конституционное представление, или КСУ откажет в его рассмотрении.
Приостановление рассмотрения дел – это настоящая уловка. Судьи не хотят ссориться с прокурорами и милицией, а большинство дел касаются именно представителей правоохранительных органов. С другой стороны, они не хотят принимать решения, за которые могут быть уволены. Ни один судья, который примет незаконное решение по делу о люстрации, не останется при должности! Как только заработает Высший совет юстиции, все эти дела сразу будут там. Поэтому судьи выжидают, в какую сторону все пойдет – или закон сильно изменят, и они будут выносить решения в пользу правоохранителей, или же скажут прокурорам, что ситуация безвыходная.

Александра Дрик, представитель Общественного люстрационного комитета

– Недавно мы проводили акцию под стенами Администрации Президента и требовали уволить людей, представления на увольнение которых Кабинет министров Украины подал еще 16 октября, но чиновников держат на своих местах. По фискальной службе тоже наблюдается беспредел. Когда мы начали проверять, то обнаружили, что люди не публикуют даже свои декларации и заявления. У нас сейчас есть 40 судей, которые вовремя не подали заявления на прохождение проверки. Все профессиональные судьи должны в течение года пройти эту проверку. И вот суды опубликовали приказ о начале проверки, но за 10 дней судьи не опубликовали заявления. В соответствии с Законом, это уже является основанием для увольнения. Этот список из 40 судей уже отправлен в Высший совет юстиции, но проблема в том, что он все еще не сформирован. Те изменения, которые планируется вносить, я уверена, помогут исправить эту ситуацию, особенно в части судей.

Василий Гуменюк, судья Верховного Суда Украины

– Дальнейшие перспективы люстрации зависят от Верховной Рады. Технически приостановить люстрацию вполне возможно. Для этого в парламент необходимо внести законопроект, который приостанавливает действие Закона «Об очищении власти» до внесения в него изменений и дополнений. А после доработки принимается решение о возобновлении действия Закона. Что касается практики, когда суды обращаются за разъяснениями в суды высших инстанций, то они имеют право так поступать. Если у судей возникают сомнения относительно правоотношений или конституционности положений закона, которые необходимо применять на практике, они имеют право приостановить рассмотрение дела в отношении люстрированного лица и направить свое прошение в ВСУ, который затем обратится в Конституционный Судю

Владимир Погребняк, судья Высшего хозяйственного суда Украины

– Любой закон – это результат компромисса, достигнутого политическими силами, которые представляют все или значительную часть общества. Поэтому, даже если закон несовершенный или в чем-то не соответствует европейским или международным стандартам, но его наличия и действия требует общество, как в случае с Законом «Об очищении власти», такой закон имеет право на существование. Однако игнорировать достаточно уместные замечания европейских экспертов, касающиеся усовершенствования данного Закона, не стоит. Если мы хотим, чтобы нас уважали, необходимо спокойно воспринять высказанные замечания, а не обижаться, ссылаясь при этом на некий уникальный опыт или особенную ситуацию в Украине. Люстрационные процессы в той или иной форме проходили во многих странах Европы, и задолго до нас. В Законе «Об очищении власти» есть конструктивное ядро, его можно доработать. Однако подход, когда законы, касающиеся вопросов судоустройства и статуса судей, разрабатываются без участия судейского сообщества, европейским тоже назвать нельзя.

Валентина Симоненко,председатель Совета судей Украины

– Если мы проигнорируем мнение Венецианской комиссии о Законе «Об очищении власти», то в Европе о нас сложится мнение как о стране, которая далеко не всегда стремится соблюдать европейские стандарты и прислушиваться к советам партнеров. В перспективе это может сказаться даже на вступлении Украины в ЕС. Сейчас для парламента не составит большого труда принять решение о временном приостановлении действия Закона. Это был бы оптимальный вариант. Судьи сами по себе остановить его не могут. Все заявления о том, что судьи якобы саботируют выполнение норм закона, не соответствуют действительности. По данным Министерства юстиции, 50% судей сейчас уже проходят люстрационную проверку.
Если у судьи возникают сомнения в конституционности того или иного положения закона, он вправе обратиться в процессуальном порядке к Верховному Суду, чтобы тот рассмотрел вопрос об обращении к КСУ. Учитывая, что соответствующие прошения как судей, так и народных депутатов есть, как и выводы Венецианской комиссии, логично, что у судей могут появиться сомнения относительно соответствия каких-то положений закона о люстрации Конституции.

Александр Сасевич, член ССУ, судья Львовского окружного административного суда

– С одной стороны, мы видим, что Закон «Об очищении власти» нуждается в доработке. С этим согласны и сами его разработчики. С другой стороны, ответственность судьи, в т. ч. его увольнение может произойти в случае, если дело, которое он рассматривал, в дальнейшем появится в Европейском суде по правам человека, и решение там будет вынесено не в пользу Украины. Поэтому судьи сейчас и пользуются свои правом, надеясь, что кто-то даст ответы на эти вопросы, чтобы принять законное и справедливое решение. Я тоже рассматриваю дела, связанные с восстановлением люстрированных лиц в должностях. Решения еще не приняты.

Элина Шишкина, депутат Верховной Рады VI созыва

– Технически остановить действие Закона «Об очищении власти» невозможно. Нужен просто законопроект, предусматривающий внесение изменений. Конечно, Верховная Рада может «начудить» и принять постановление, останавливающее действие Закона, но это будет нонсенс. Нужно дождаться и решения Конституционного Суда по тем представлениям, которые были поданы. Я вполне понимаю тех судей, которые ждут решения КСУ. Это логично, и этого следовало ожидать.

Роман Романюк, народный депутат Украины

– Венецианская комиссия оценила Закон «Об очищении власти» в контексте ряда основных принципов. Например, вина должна быть доказана в каждом конкретном случае, должно быть обеспечено право на защиту, право на обжалование в суде, а также соблюдена презумпция невиновности. Кроме того, должны быть соблюдены цели люстрации – защита новой демократии, когда те лица, которые совершили правонарушения, должны быть наказаны. Как мне кажется, все люстрационные проверки должны проходить исключительно в правовом поле. Нельзя увольнять человека только за то, что в какое-то время он работал на определенной должности. Нужно выяснить, нарушил ли он закон. Взять, например, судей. Действительно, есть случаи, когда судьи нарушают закон, но среди них есть и много профессионалов и порядочных людей. Надеюсь, что в скором времени парламент примет изменения в закон, и все проблемные вопросы будут сняты.