Власть уменьшает влияние общественных советов

Алексей Смашный,
«Судебно-юридическая газета»

В Украине набирает обороты реформирование общественных советов, которые действуют при органах исполнительной власти. Идет речь о внесении изменений в постановления Кабинета министров №976 от 5 ноября 2008 г. и №996 от 3 ноября 2010 г. «Об обеспечении участия общественности в формировании и реализации государственной политики». «Судебно-юридическая газета» в №46 от 1 декабря 2014 г. уже публиковала материал о конфликте в Министерстве юстиции с общественным советом, который на данный момент распущен. Сегодня же мы попытаемся расширить данную тему и проанализировать предложенные изменения в постановления КМУ.

Сразу нужно отметить, что общественность бьет тревогу по поводу этих новшеств. Эксперты в своем большинстве сходятся на мысли, что нынешняя власть пытается подчинить общественные советы себе, сделать из них послушных и «правильных» младших братьев и обеспечить, чтобы в случае возникновения каких-то разногласий госорган имел возможность ликвидировать «непослушный» совет.

Нужны ли изменения?

Началось все с того, что постановлением КМУ №688 от 26 ноября 2014 г. было внесено дополнение к указанному выше постановлению об общественных советах в части роспуска всех советов, которые действовали при центральных органах исполнительной власти, Совете министров Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских, районных, районных в Киеве и Севастополе государственных администрациях. Это дополнение касается всех без исключения общественных советов, которые были созданы до 22 февраля 2014 г. И уже 10 декабря 2014 г. Министерство юстиции анонсировало на своем сайте сообщение о проведении публичного общественного обсуждения проекта постановления КМУ «О внесении изменений в постановления Кабинета министров Украины от 5 ноября 2008 г. №976 и от 3 ноября 2010 г. №996».

На первый взгляд, название документа является довольно непримечательным. Но это только на первый взгляд. Дело все в том, что этот документ скрывает в себе ряд изменений, которые планируется внести в основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность общественных советов при органах государственной власти.

Сегодня, конечно, очень важно реформировать и дорабатывать законодательную базу страны. Постановление нужно обновить, потому что старая редакция, во-первых, принималась поспешно, а во-вторых, имеет довольно формальный подход. Поэтому для того, чтобы все заработало, необходимы изменения. Но нужно быть честными со всеми участниками процесса – те обоснованные угрозы, которые скрываются в пунктах изменений, практически парализуют работу общественных советов, а потому могут стать финальными для всего института гражданского общества. Так что вопрос сотрудничества органов власти и общественности в данной сфере является чрезвычайно важным.

Граждане Украины хотят, чтобы власть, которую они выбрали, была прозрачна. Однако она до недавнего времени только декларировала свою открытость на словах, а с возможным принятием изменений в указанное постановление и вовсе закроется от общественности. Нужно понимать, что сотрудничество между властью и общественностью возможно благодаря внедрению таких форм управления, при которых осуществлялся бы постоянный диалог, и главным инструментом в этом случае являются как раз общественные советы, которые создаются в качестве консультативно-совещательных органов при государственных учреждениях.

Новый порядок общественной экспертизы

Итак, что же таят в себе изменения, которые хотят внести в постановления, касающиеся функционирования общественных советов? Согласно пп. 6 п. 1 проекта изменений, предусмотрено дополнение Порядка содействия проведению общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти п. 5(1), который установит запрет на проведение общественной экспертизы одновременно двумя или более институтами гражданского общества либо совместно с общественным советом. По мнению экспертов, такой запрет будет препятствовать проведению комплексных, полных и всесторонних общественных экспертиз.

Аргументируя необходимость данного изменения, его авторы настаивают на том, что на практике были случаи, когда несколько субъектов инициировали экспертизу по одному и тому же вопросу и фактически блокировали работу отдельных структурных подразделений, или близкие родственники должностных лиц через институты гражданского общества «одобряли» деятельность этих же должностных лиц.

Но какие бы аргументы ни приводили авторы изменений, такое ограничение противоречит положениям Стратегии государственной политики содействия развитию гражданского общества в Украине, утвержденной Указом Президента Украины. В этом документе записано, что стратегическими приоритетами государственной политики являются развитие гражданского общества, содействие установлению максимальной открытости, прозрачности та подотчетности обществу органов исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, вводится гражданский контроль за деятельностью органов исполнительной власти и местного самоуправления и гарантируется усиление влияния институтов гражданского общества на принятие управленческих решений и их реализацию.

Ни признаков, ни цели

Следующим моментом, на который стоит обратить внимание, является абз. 2 пп. 3 п. 2 проекта, согласно которому предусматриваются изменения в правовом статусе общественного совета, определенном в п. 1 Типового положения об общественном совете. Смело можно говорить о нецелесообразности таких новаций по нескольким причинам.

Во-первых, предлагается изменить статус общественного совета с постоянно действующего органа на временный. Это означает, что орган создается на определенный строк или для того, чтобы выполнить какое-то задание, после чего прекращает свое существование. В проекте не указываются основания для ликвидации общественных советов, но обозначаются основания для досрочного прекращения их деятельности. Причем в случае такого прекращения орган обязуется создать инициативную группу по подготовке учредительного собрания с целью формирования нового состава общественного совета. Исходя из этого, общественный совет не имеет признаков временного органа – он все же является постоянно действующим органом, персональный состав которого избирается на определенный срок.

Во-вторых, предложенное проектом определение не содержит всех необходимых признаков общественного совета, таких как коллегиальность и выборность. Третьим важным моментом является отсутствие четко сформулированной цели создания общественных советов.

Кроме всего этого, авторы изменений предлагают внести правки в абз. 2 п. 7 и существенно уменьшить максимальное количество членов общественных советов – до 35 лиц. Эксперты, опять-таки, сошлись на том, что это является неоправданным, так как ограничивает возможность доступа к участию в общественных советах представителей всех заинтересованных институтов гражданского общества. К примеру, невозможно выписать унифицированные правила формирования совета из нескольких десятков общественных организаций какого-то районного центра в столице, где таких организаций насчитывается более десятка тысяч, или при министерстве, где таких организаций несколько тысяч по всей территории страны.

Стоит также вспомнить, что действующим законодательством Украины Кабинету министров не дано полномочий устанавливать нормативные требования к составу общественных советов, их численному составу, порядку их формирования и деятельности, поскольку это будет нарушением ч. 2 ст. 19 Конституции Украины. Т. е. максимальный количественный состав общественных советов постановлением Кабмина установлен быть не может.

Изменения к постановлениям Кабинета министров Украины об общественных советах, в первую очередь, должны способствовать работе институтов гражданского общества. Сейчас же мы все стали свидетелями противоположного подхода, когда вводятся ограничения для такой работы. В связи с этим нормы, которые отображены в изменениях, не отвечают требованиям законодательства страны, в частности Конституции Украины, и подлежат исключению или приведению в соответствие с законодательством, а сам текст проекта постановления требует доработки и дальнейшего обсуждения с общественностью.