«Три кита» борьбы с коррупцией

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Борьба с коррупцией – одна из главных задач сегодняшнего дня. Законодатели не первый год бьются над разработкой законов, которые смогли бы стать действенным механизмом в преодолении этого явления. Правительство страны заявляет, что в противостоянии с таким пагубным явлением столкнулось с несколькими проблемами.

Действующий Закон, регулирующий борьбу с коррупцией, откровенно слаб. Многие коррупционные преступления оказались вне сферы его действия, а работники правоприменительных органов не обладают властью, дающей возможность эффективно исполнять свои функции. Более того, найти доказательства преступлений крайне сложно из-за неэффективного законодательства и вовлеченности огромного количества чиновников в коррупционную практику.

Очередным шагом в борьбе с коррупцией стало одобрение правительством Украины на предыдущей неделе пакета законопроектов, принятие и реализация которых позволят осуществить самую большую антикоррупционную реформу в государстве за все время его существования. Законопроекты предусматривают создание полноценного общегосударственного механизма предупреждения коррупции, а также выявления и преследования лиц, совершивших наиболее опасные коррупционные преступления.

Новый специализированный орган

Создание единого государственного правоохранительного органа со специальным статусом по борьбе с коррупционными правонарушениями давно обсуждается в рамках законопроекта «О Национальном антикоррупционном бюро Украины». Именно на этот орган должны были возложить функции по выявлению и расследованию коррупционных преступлений, совершенных высшими должностными лицами государства, или представляющих особую общественную опасность. Во избежание злоупотреблений в законопроекте обозначено, что компетенция Национального антикоррупционного бюро не будет распространяться на частный сектор: ведомство будет расследовать только коррупционные преступления, связанные с государственным сектором или местным самоуправлением. Таким образом, антикоррупционный орган не будет иметь права вмешиваться в ведение бизнеса. Одной из основных его функций, а также основным новшеством станет выявление и возвращение в Украину активов, выведенных за рубеж коррумпированными чиновниками.

Вопрос о создании отдельного антикоррупционного органа с правоохранительными функциями вытекает из обязательств Украины перед международными организациями, такими как Группа государств против коррупции (GRECO), Европейский Союз, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также Международным валютным фондом. Кроме того, создание независимого антикоррупционного органа является одним из обязательств правительства в соответствии с программой его деятельности. Именно поэтому создание данного ведомства является насущным вопросом, и его образование будет предусмотрено в рамках нового законопроекта, инициатором которого выступит Президент. Рабочее название проекта – «О системе органов по противодействию коррупции в Украине». Именно в нем будет заложено детальное описание деятельности нового правоохранительного органа со специальным статусом.

Доходы чиновников в открытом доступе?

Принятый правительством ряд антикоррупционных инициатив включает три новых законопроекта. Кроме проекта «О системе органов по противодействию коррупции в Украине», он будет включать еще несколько документов. Один из них вынесен на обсуждение – это законопроект «О предотвращении коррупции». Он определяет правовые и организационные основы функционирования системы предотвращения коррупции в Украине, содержание и порядок применения превентивных антикоррупционных механизмов, а также правила по устранению последствий коррупционных правонарушений. Именно этот законопроект должен заменить неэффективно действующий сегодня Закон Украины «Об основах предотвращения и противодействия коррупции».

В рамках данного проекта предусматривается широкий перечень антикоррупционных ограничений для лиц, которые занимают должности на государственной службе или службе в органах местного самоуправления. Он также предусматривает создание четких правил поведения чиновника с тем, чтобы его действия всегда отвечали публичным интересам и ожиданиям общества. В частности, он детально определяет, что такое конфликт интересов, и как должен действовать публичный служащий с целью его предотвращения. В случае же, если чиновник предпочтет личные интересы интересам службы, он будет привлечен к административной, а при определенных условиях и к уголовной ответственности и уволен со службы.

Еще одно новшество законопроекта – он предусматривает введение современного механизма финансового контроля за имущественным состоянием публичных служащих. Согласно его нормам, декларации чиновников будут подаваться в электронной форме и обнародоваться в открытом реестре, а также подлежать проверке независимым учреждением. В случае, если образ жизни чиновника явно не соответствует его доходам, предусматривается возможность проведения детальной проверки как его доходов, так и расходов, а также привлечение его к ответственности, если подтвердятся факты незаконного обогащения или совершения им коррупционного правонарушения. В свою очередь, изменения в Уголовный кодекс сделают невозможным смягчение уголовной ответственности или освобождение от нее лиц, совершивших коррупционные преступления.

Еще одной важной новеллой является лишение возможности участия в государственных закупках компаний, у которых отсутствуют антикоррупционные программы.

Следующим документом в составе упомянутой троицы станет проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно определения конечных бенефициарных владельцев (контролеров) юридических лиц и публичных деятелей». Представители власти не раз говорили о необходимости идентификации конечных собственников, обосновывая это задачей обеспечения прозрачности структуры собственности и сделок с заинтересованностью, налоговыми аспектами, а также желанием государства четко понимать, кто стоит за бизнес-структурами и несет, в конечном итоге, ответственность за их деятельность.

Данный нормативный документ предусматривает раскрытие информации о конечных бенефициарных владельцах юридических лиц при осуществлении их государственной регистрации. Это, по мнению законодателя, позволит предотвратить образование фиктивных компаний, в т. ч. в оффшорах, с целью отмывания полученных преступным путем доходов. Следовательно, коррупционеры будут лишены еще одного механизма, который позволяет использовать полученные незаконным способом прибыли. Предполагается, что вследствие этого перестанет работать, в частности, такая схема, когда руководитель одного из ведомств, имея компанию за пределами страны, выигрывает тендер и за деньги из государственного бюджета закупает (часто по необъективно завышенным ценам) продукцию своего предприятия. Надо отметить, что такая схема на сегодняшний день очень распространена и успешно работает. Последствия ее разрушительны: уплывают бюджетные деньги, тормозится экономика страны и рушится здоровая конкуренция.

Кроме того, данный законопроект предусматривает создание механизма розыска и возвращения в Украину незаконно выведенных коррумпированными чиновниками активов.

Напомним, что все эти законопроекты были разработаны Министерством юстиции совместно с экспертами и получили положительные отзывы международных и отечественных экспертов. Правительство обратилось к Президенту Украины с просьбой внести данные законопроекты как неотложные на рассмотрение Верховной Рады.

Напоследок отметим, что хорош тот закон, который работает. Но самое главное, чтобы политические лидеры страны сами решили стать образцом поведения для чиновников, сделав открытыми все данные о своих состояниях, доходах, коммерческих интересах и финансовых операциях.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Арсений Яценюк, премьер-министр Украины

– В рамках нашей реформы по борьбе с коррупцией задачи номер один – создание Национального антикоррупционного бюро и внесение изменений в Закон Украины «О милиции», новая редакция закона о прокуратуре и введение ответственности всех политических сил, которые предложили своих кандидатов как в правительство, центральные органы власти, так и на места. Без реальных мер наказания ничего не получится. Народ должен увидеть, что за совершение преступления наступает ответственность. Бездействием никого не убедишь.

Виктор Чумак, председатель Комитета ВР по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией

– Законопроект, который ныне разрабатывается и в ближайшем будущем будет подан в Верховную Раду, будет называться «О системе органов по противодействию коррупции в Украине». Он будет более широким, и там будут расписаны не только полномочия такого нового органа, как Национальное антикоррупционное бюро Украины, но и система всех остальных органов, которые борются с коррупцией – это и СБУ, и МВД Украины, и Государственное бюро расследований, которое также будет создано в соответствии с УПК Украины.

Мое отношение к данному антикоррупционному пакету весьма положительное. Один из пакета этих законопроектов устанавливает систему органов по борьбе с коррупцией. Это очень важно, так как у нас на сегодняшний день есть очень хорошая правовая база, но нет системы, которая действительно могла бы эффективно противодействовать коррупции, в т. ч. высокодолжностной. И именно на Национальное антикоррупционное бюро Украины будут возложены такие функции. В законопроекте расписаны права, обязанности, порядок формирования НАБ, назначения ее главы, территориальная организация. А в переходных положениях перечислены изменения в те законодательные акты, которые позволят данному закону работать.

Второй законопроект в этом пакете будет предусматривать создание Национальной комиссии как превентивного органа, который будет контролировать конфликт интересов, а также имущественное состояние чиновников. Но этот орган не будет иметь право проводить расследование. Зато в рамках данного законопроекта будет ужесточен контроль не только за имущественным состоянием крупных чиновников, но и за членами их семей.

Заключительным законопроектом в этом пакете станет закон, который позволит деоффшоризовать экономику Украины. Он обяжет все компании, предприятия и организации, которые захотят принимать участие в государственных тендерах, закупках составить полные списки своих конечных бенефициариев, в т. ч. и банков. Это нормальные требования европейских норм.

В рамках усиления ответственности за коррупцию предполагается «убрать последние лазейки», которые остались, когда государственные служащие могут уклоняться от ответственности через процедуру взятия на поруки. «Это также требование Европейской комиссии, GRECO. Согласно с их философией, за коррупцию должны быть строгие наказания – они причисляют коррупционные правонарушения к особо тяжким преступлениям», – министр юстиции Украины Павел Петренко.

Коррупция (от лат. corrumpere – растлевать, corruptio – подкуп, порча) – термин, обычно обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц.

Бенефициарный владелец – под этим термином понимается истинный (фактический) владелец бизнеса, ценностей, активов, который не указан в юридических правоустанавливающих документах, но имеет возможность контролировать юридического (формального) владельца, ведение бизнеса и получать доход от активов (ценностей).

Экскурс в историю

Исторические корни коррупции, вероятно, восходят к обычаю делать подарки, чтобы добиться расположения. Дорогой подарок выделял человека среди других просителей и способствовал тому, чтобы его просьба была выполнена, поэтому в первобытных обществах плата жрецу или вождю была нормой. По мере усложнения государственного аппарата и усиления власти центрального правительства появились профессиональные чиновники, которые, по замыслу правителей, должны были довольствоваться только фиксированным жалованием. На практике чиновники стремились воспользоваться своим положением для тайного увеличения своих доходов.