Что принесет судебной системе обновленная прокуратура?

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

19 июня решением Верховной Рады Виталий Ярема был назначен Генеральным прокурором Украины. За его кандидатуру проголосовали 329 депутатов. Ранее не раз анонсировалось, что после назначения Генпрокурора будет продолжен процесс реформирования прокуратуры, соответственно, сейчас он должен выйти на новый рубеж.

Председатель парламентского Комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности Андрей Кожемякин настаивает на немедленном принятии законопроекта №3541 «О прокуратуре» и призывает новоизбранного Генпрокурора способствовать в этом вопросе. Об этом он заявил в ходе одного из своих брифингов, подчеркнув, что эта инициатива поддержана Президентом Украины, который заявил о необходимости рассмотрения и принятия данного законопроекта с целью приведения украинской прокуратуры в соответствие с европейскими стандартами.Со слов г-на Кожемякина, Комитет провел всю необходимую работу по подготовке указанного законопроекта. В частности, рассмотрены 886 поправок, из которых 266 были учтены. Напомним, что ранее данный законопроект был изучен международными экспертами и получил одобрение Венецианской комиссии.

Однако, несмотря на это, законопроект №3541 по-прежнему оставляет много вопросов. Так, в редакции, подготовленной ко второму чтению, предусматривается создание на базе Государственной судебной администрации (ГСА) Государственной администрации правосудия, которая будет подотчетна органам самоуправления прокуратуры. В связи с этим ГСА, которая сейчас обеспечивает работу (организационно и финансово) судебной системы и подотчетна органам судейского самоуправления, должна будет пройти процедуру реорганизации, в процессе которой, возможно, будет ликвидирована. В этом случае есть риск, что судебная система лишится защитника в вопросе финансирования. А проблем с выделением средств у Фемиды, как известно, сейчас масса. Кто будет отстаивать бюджет судов перед Министерством финансов? Кто будет заниматься вопросами информатизации судебной системы? Эти вопросы пока остаются без ответов.

Также проект предусматривает создание Национальной школы правосудия, в которой одновременно будут повышать квалификацию как прокуроры, так и судьи. Можно ли в принципе объединять подготовку представителей двух разных ветвей власти? Нет ли в таком случае риска, что качество подготовки упадет? К тому же, судьи, согласно идеологии нового Уголовного процессуального кодекса, должны отходить от обвинительного уклона в судебном процессе. Смогут ли они следовать этой задаче, если их будут обучать вместе с государственными обвинителями, также остается под вопросом. Эксперты, которым мы задавали эти вопросы, подтвердили, что мировая практика знает случаи, когда успешно практикуется совместное обучение судей и прокуроров, однако тогда институт прокуратуры должен относиться к судебной ветви власти, т. е. концепция создания нового органа должна быть совсем иной.

Финишная прямая?

Над усовершенствованием текста проекта закона о прокуратуре длительное время работала специальная рабочая группа. Надо отметить, что по сравнению с проектом, принятым в первом чтении, в доработанный были внесены новые положения. Однако некоторые из них вызывают концептуальные возражения и требуют дополнительного рассмотрения.

В своем выступлении на брифинге А. Кожемякин обратил внимание на некоторые из предложенных нововведений, такие как создание Государственной администрации правосудия и Национальной школы правосудия, и заметил, что они должны быть урегулированы в более широком контексте реформирования системы правосудия в целях обеспечения согласованности между различными аспектами реформы. В связи с этим было бы желательно усовершенствовать эти положения, причем по возможности сделать это достаточно быстро, чтобы не задерживать принятие Закона, или же вернутся к решению этих вопросов после его принятия. «Скорейшее принятие Закона является необходимым условием для начала долгожданной глубинной реформы прокуратуры в Украине, которая проложит путь для преобразования органов сегодняшнего типа в современную систему прокуратуры и будет отвечать европейским стандартам», – подчеркнул г-н Кожемякин.

Высказывая свое мнение о перспективах принятия Верховной Радой нового закона во время встречи с представителями делегации Совета Европы, Виталий Ярема выразил надежду, что всем заинтересованным сторонам удастся найти компромисс, который будет наиболее эффективным и позволит украинской прокуратуре приблизиться к европейским стандартам. В ответ на вопросы экспертов Совета Европы относительно возможных сроков принятия этого законопроекта В. Ярема сообщил, что это может произойти в ближайшее время.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Андрей Кожемякин, глава Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Законопроект о прокуратуре доработан на базе проекта, принятого в первом чтении в ноябре 2013 г. Эта работа является важным шагом вперед, поскольку исключается функция общего надзора прокуратуры и сужается функция представительства интересов гражданина и государства в суде в конкретных категориях дел; расширяются принципы работы прокуратуры и внедряются механизмы для обеспечения самоуправления в системе прокуратуры; устанавливаются конкретные критерии прозрачности процесса назначения прокуроров; предусматриваются более совершенные процедуры принятия мер дисциплинарного характера в отношении прокуроров. Кроме того, в законопроекте усилены гарантии обеспечения независимости прокуроров, определена роль квалификационно-дисциплинарной комиссии в процессе назначения и увольнения Генерального прокурора. Окончательное преодоление некоторых проблемных моментов должно быть осуществлено путем внесения изменений в Конституцию, что, в свою очередь, обеспечит полное воплощение рекомендаций Совета Европы, в т. ч. об ограничении функций прокуратуры рамками уголовной юстиции, устранении Высшего совета юстиции из процесса осуществления дисциплинарных производств в отношении прокуроров, обеспечении дополнительных гарантий независимости Генпрокурора, включая вопрос срока его пребывания на должности, процедур назначения и увольнения. Однако процесс подготовки и внесения изменений в Конституцию не должен препятствовать принятию нового Закона «О прокуратуре», так как в его переходных положениях можно обеспечить временные решения в ожидании принятия конституционных изменений.

Владимир Сущенко, к. ю. н., доцент, заслуженный юрист Украины

– Моя оценка законопроекта о прокуратуре в целом отрицательная. Авторы попытались соединить 2 законопроекта (№3541-1 был представлен позднее как альтернативный и снят с рассмотрения) в один. Однако эти законопроекты, на мой взгляд, имеют резко отличающиеся концептуальные и структурно-содержательные подходы относительно места и роли прокуратуры в правовой системе государства. В итоге авторы соединили несовместимые положения, касающиеся судебной ветви власти и органов прокуратуры, которые остаются вне исполнительной и судебной власти. Проще говоря, прокуратура осталось тем же органом, которым была и есть сегодня. Изменения и дополнения к действующему закону о прокуратуре в основном связаны лишь с подбором, подготовкой, назначением и увольнением прокурорских работников, их дисциплинарной ответственностью и созданием органов самоуправления наподобие судейского. Крайне удивляет тот факт, что в предлагаемых новеллах под личиной унификации смешаны судебная власть и прокуратура. При этом функции прокуратуры остаются фактически неизменными, а структурно ее органы занимают особое место вне рамок судебной власти. Для меня остается совершенно непонятым создание государственной администрации, функциями которой будет обеспечение деятельности как органов судебной власти, так и прокуратуры. И это – при наличии двух квалификационных комиссий, двух органов самоуправления и Высшего совета юстиции в качестве высшей «квазикассационной» инстанции для обоих самостоятельных структур.

Кроме того, проект предусматривает создание Национальной школы правосудия на базе Национальной академии прокуратуры с присоединением к ней Национальной школы судей Украины при условии, что прокуратура фактически остается самостоятельным органом с функциями, которые выходят за пределы сферы компетенции судебной власти. Если бы авторы пошли по пути создания прокуратуры в структуре судебной власти, тогда вполне возможным было бы создание единой квалификационной комиссии и единого центра подготовки кадров. Но при этом надо было бы менять функции прокуратуры, оставляя только функцию государственного обвинения и, возможно, организации досудебного следствия. Предложенный законопроект вобрал в себя все, что по природе своей невозможно выстроить в качестве важнейшего элемента эффективной системы правосудия: вертикаль единоначалия с самоуправлением в органах прокуратуры, совмещенных с системой судебной власти. Какой-то конгломерат, который непонятно как будет функционировать и, скорее всего, усложнит и запутает нашу и без того неэффективную правовую систему. Если же к сказанному добавить предлагаемые переходными положениями законопроекта точечные и бессистемные изменения практически во все законодательство, так или иначе связанное с деятельностью судов, прокуратуры, милиции, адвокатуры, то вообще невозможно оценить этот документ с точки зрения эффективного реформирования правовой системы Украины.

Виталий Ярема, Генеральный прокурор Украины

– Сегодня у власти нет цели сконцентрировать все полномочия в одних руках. Наоборот, позиция Президента и прокуратуры, в т. ч. по ее реформированию, заключается в том, что необходимо передать больше полномочий прокурорам на местах. Конечно, законы не должны приниматься под конкретную ситуацию, они должны приниматься для работы на длительный срок. Но сегодня страна находится в таком состоянии, когда ежедневно фиксируется несколько фактов совершения тяжких преступлений. И если мы потеряем возможность влиять на эти процессы из-за недостаточности правоохранительных функций, это может сказаться на развитии нашего государства в дальнейшем. Принятие нового Закона «О прокуратуре» станет первым шагом в реформировании всей системы уголовной юстиции. После этого необходимо создать Национальное бюро расследований – и это также очень важный шаг, над которым мы будем работать.

Зеновий Холоднюк, глава Государственной судебной администрации Украины

– Относительно объединения двух структур и создания Государственной администрации правосудия могу отметить, что в законопроекте №3541 в первом чтении таких норм не было. Прокуратура – это государственный орган с особым статусом. Что же касается реорганизации Государственной судебной администрации Украины как главного распорядителя бюджетных средств, отвечающего за финансирование судебной ветви власти, на мой взгляд, законодатель погорячился. Потому что в результате можно будет создать большого финансового монстра в государстве. На мой взгляд, на данном этапе объединить государственную структуру с особым статусом с другой ветвью власти нельзя. Судебная власть должна оставаться отдельной независимой ветвью власти, в т. ч. и в том, что касается финансирования.

Владимир Мисик, председатель подкомитета по вопросам деятельности и организации органов прокуратуры, государственной защиты определенных законом лиц Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– В ходе ближайшего заседания Комитета законодательного обеспечения правоохранительной деятельности планируется пересмотреть некоторые поправки до рассмотрения законопроекта №3541 во втором чтении. Эти поправки внесены с учетом рекомендаций Главного юридического управления ВР, а также инициатив круглого стола, который состоялся 25 июня 2014 г. при участии Генерального прокурора Украины, представителей Администрации Президента, секретариата уполномоченного ВР по правам человека. Свои рекомендации дали и представители Министерства юстиции, других органов государственной власти, общественных правозащитных организаций, а также Совета Европы и ЕС, посольств США, Королевства Дании и др. Мы будем инициировать вопрос, чтобы нормы, которые предполагают создание Государственной администрации правосудия и Национальной школы правосудия, были отклонены, а законопроект в целом был доработан.

Татьяна Козырь, судья Высшего хозяйственного суда Украины

– Пока мне трудно разобраться, каким образом будет проходить реорганизация Государственной судебной администрации: путем ликвидации или путем объединения. Но я понимаю, что если новый орган будет создан на базе предыдущего, ему будут переданы материальная база и наработанные материалы. Хотя предлагаемые нормы оставляют много вопросов. Считаю, что судебная система должна иметь отдельный орган, который занимается финансированием, и отдельный орган, который занимается вопросами квалификации.

Согласно законопроекту, прокуратура остается отдельным органом и не входит в систему судебной власти, поскольку в ее структуре остаются следственные полномочия. Соответственно, на этом фоне не совсем понятны предлагаемые новшества. Относительно ликвидации Национальной школы судей – есть позиция съезда судей Украины о том, что такая ликвидация недопустима. Я думаю, что судебная власть должна иметь свою, адаптированную к требованиям общества систему повышения квалификации.