Прокурорский надзор в новой упаковке

Алина Прокопенко,
«Судебно-юридическая газета»

В начале нынешнего месяца в Венецианскую комиссию был направлен для экспертизы проект закона «О прокуратуре», подготовленный сотрудниками Администрации Президента Украины. В случае положительной оценки со стороны специалистов этого международного института данный законопроект будет внесен в парламент с пометкой о том, что субъектом законодательной инициативы является глава государства. Несмотря на то, что проектом предусмотрена ликвидация 122 органов прокуратуры, изложенные в его тексте нормы встретили полное одобрение руководства надзорного ведомства, о чем 12 августа сообщил Генеральный прокурор Украины Виктор Пшонка на совещании по вопросам реформирования органов прокуратуры.

Предложенный закон полностью освобождает ведомство от неконституционной функции, именуемой общим прокурорским надзором за соблюдением законов должностными лицами всех государственных органов, а также предприятий, учреждений и организаций. Однако при этом он не решает проблему избавления прокуратуры от другой не предусмотренной Конституцией Украины, задачи, которая заключается в проведении досудебного следствия: переходные положения законопроекта гласят, что до создания государственного бюро расследований все останется по-старому.

Тем не менее, несмотря на формальное лишение надзорных функций, у работников прокуратуры останется немало возможностей оказывать влияние на деятельность предприятий, учреждений и организаций, причем независимо от их формы собственности, о чем и поведает читателям «Судебно-юридическая газета».

 Прежде, чем поведать о том, какой механизм, скорее всего, заменит систему прокурорского надзора, ликвидация которого предусмотрена законопроектом «О прокуратуре», вышедшим из-под пера юристов Администрации Президента Украины, стоит вкратце обрисовать ситуацию, из-за которой наша страна уже два десятилетия остается объектом насмешек со стороны международного юридического сообщества.

По наследству от советских времен прокуратуре достались 6 функций, закрепленных в ст. 5 первоначального варианта Закона Украины «О прокуратуре» от 5.11.1991. Это:

• общий надзор;
• надзор за деятельностью правоохранительных органов;
• досудебное следствие;
• поддержание государственного обвинения в уголовном процессе;
• представительство в судах по гражданским, хозяйственным и прочим делам;
• надзор за местами лишения свободы.

Какой в этом конгломерате заключался конфликт интересов, дело десятое, однако, принимая в 1996 г. новый Основной закон, народные избранники решили освободить органы прокуратуры от двух из перечисленных функций – от общего надзора и досудебного следствия. Освобождение, правда, получилось условным: в п. 9 переходных положений Конституции было указано, что прокуратура продолжает исполнять эти две задачи до того момента, пока парламент не придумает законы о том, кто заменит опустевшее «свято место». Причем по поводу того, когда они должны быть приняты, ничего сказано не было, так что теоретически ждать можно было до греческих календ.

Такое подвешенное состояние могло бы продолжаться бесконечно долго, ни у кого не вызывая ни удивления, ни возмущения, ни интереса. Подобных несуразиц в нашем законодательстве хватает. Например, Земельный кодекс еще в 2001 г. гарантировал свободный рынок земли, однако мораторий на ее куплю-продажу с завидным постоянством продлевается каждый год. И ничего – хлеб родить не перестал. Однако в случае с прокуратурой вышло так, что «грянул гром», и пришлось креститься. В условиях мирового экономического кризиса капитанам украинской индустрии, помимо традиционных азиатских, жизненно понадобились еще и европейские рынки для сбыта продукции металлургии и химической промышленности. Но Европа соглашалась открыть их только в том случае, если мы примем за норму хотя бы основные их жизненные ценности.

 Прокуратура не спешит разоружаться

 Европейцев настораживают, в первую очередь, некоторые приговоры украинских судов, вынесенные по ряду резонансных уголовных дел, расследованных прокуратурой. Почему – загадка, но в ЕС решили, что корень зла заключается в том, что она до сих пор, вопреки положениям Конституции, занимается общим надзором и досудебным следствием.

Следует заметить, что сама Генеральная прокуратура не очень спешила избавляться от функций, которые кому-то пришло в голову назвать для нее несвойственными. Но в прошлом году был принят новый Уголовный процессуальный кодекс, которым, в частности, предусмотрено создание до 2017 г. государственного бюро расследований (ГБР), которому отойдут нынешние следственные функции прокуратуры. Однако с этим же Кодексом последняя получила широкие полномочия контроля за следствием. Чтобы убедиться в этом, достаточно напомнить содержание некоторых новел УПК. Например, ст. 36: прокурор уполномочен поручать следователю или органу досудебного следствия проведение следственных действий, а в необходимых случаях лично проводить следственные действия. Или ст. 40: невыполнение следователем указаний и поручений прокурора влечет за собой предусмотренную законом ответственность.

Понятно, что имея такие козыри, не страшно отдавать свои следственные подразделения в чужие руки – хоть в ГБР, хоть в МВД: все равно фактическим начальником следствия будет прокурор. И все же Генеральная прокуратура старается отдалить этот момент. И в этом вопросе она, судя по всему, находит полное понимание со стороны Администрации Президента Украины, представители которой заявили недавно, что закон о ГБР появится не раньше 2014 г. Если бы такого понимания не было, сей законопроект появился бы на свет еще весной 2012-го.

Зато с функцией общего надзора прокуратура готова расстаться намного охотнее, о чем и свидетельствует текст отосланного в Италию проекта Закона Украины «О прокуратуре». Правда, и тут не обошлось без ложки дегтя. К сожалению, авторами законопроекта не были использованы довольно ценные предложения, содержащиеся в принятом за основу проекте Концепции внесения изменений в Конституцию Украины, разработанном членами Конституционной ассамблеи, вследствие чего возникает логичный вопрос о том, для чего вообще был создан данный институт.

 Последнее слово за судьями

 Прокурорскому надзору посвящен раздел III ныне действующего Закона Украины «О прокуратуре». Согласно его положениям, прокурор имеет право беспрепятственно входить в помещения не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и в офисы предприятий, учреждений и организаций независимо от их форм собственности. Кроме того, ему позволено иметь доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в. т. ч. содержащим коммерческую тайну или информацию с ограниченным доступом.

Проверки, напомним, проводятся не только по письменным обращениям юридических и физических лиц, но и по собственной инициативе прокурора. А по их результатам выносится представление с требованием о прекращении незаконных (по мнению прокурора) действий или бездействия должностных и служебных лиц. В случае неисполнения такого требования прокурор имеет право обратиться в суд, чтобы обязать строптивцев совершить определенные действия либо воздержаться от совершения таковых.

А теперь представьте, что в случае одобрения президентского законопроекта все эти полномочия у прокуратуры отберут, да еще и ликвидируют сотню специализированных на разных линиях надзора подразделений! Переживет ли она такую потерю? Будьте покойны – очень даже переживет, еще и здоровее будет! Сокращение штатов в проекте не предусмотрено, так что формально ликвидированные транспортные и природоохранные прокуратуры автоматически могут стать транспортными и природоохранными управлениями областных прокуратур. а с новым Уголовным процессуальным кодексом им будет еще проще.

Приведем, к примеру, такую ситуацию. Поступило из какого-нибудь села коллективное заявление жителей о том, что в их уезде мост на ладан дышит – не приведи Господи, еще под автобусом с детьми провалится, а местный автодор и в ус не дует. Прокурорского надзора больше нет, представлений выносить некому, в суд обращаться тоже нельзя. И что дальше? Ждать, когда мост рухнет? Ничего подобного! Сведения, содержащиеся в означенном обращении, заносятся в Единый реестр досудебных расследований, после чего автоматически начинается уголовное производство по признакам ст. 367 УК «Служебная халатность». Между прочим, при отягчающих обстоятельствах – 5 лет лишения свободы. Далее ведется расследование с использованием всех предусмотренных УПК мер обеспечения уголовного производства, как-то: отстранение от должности, временное изъятие или арест имущества, задержание лица и избрание меры пресечения (в. т. ч. содержание под стражей).

При этом даже не обязательно доводить дело до приговора: перспектива не то что ареста, но даже временного отстранения от должности стимулирует чиновников гораздо эффективнее любого прокурорского протеста, предписания или представления. Никто не сомневается в том, что прокуратура не будет особо церемониться с начальником какого-то райавтодора.

Кстати, если включить на полную мощность творческую фантазию, то с новым УПК можно делать очень занимательные вещи. Например, поступает заявление граждан о том, что некий частный предприниматель ненадлежащим образом хранит крупную партию зерна. Пропадет хлеб – народное добро, его потом никто не купит, а значит, никто не и не заплатит налог с операций купли-продажи. От этого убыток казне! Как в этом случае может отреагировать прокурор? Правильно – он должен будет начать уголовное производство по все той же ст. 367, в ходе расследования признать партию зерна вещественным доказательством, изъять ее и, согласно ст. 100 УПК, передать на реализацию в порядке, установленном Кабинетом министров. И это все, заметьте, до вынесения приговора.

Не правда ли, дух захватывает от таких перспектив? Только есть одна загвоздка: все эти очень весомые полномочия прокурора не стоят выеденного яйца без решения следственного судьи или суда. Именно честность и принципиальность последних должна сделать невозможными злоупотребления полномочиями и прочие манипуляции. Смогут ли наши судьи проявить такие качества, зависит от очень многих факторов, в. т. ч. и от бдительности такого органа, как Высший совет юстиции, реформированию деятельности которого в проекте закона «О прокуратуре» тоже нашлось определенное место.

 Присматривать за прокуратурой поручат и Высшему совету юстиции

 Как известно, ВСЮ занимается не только дисциплинарным производством в отношении судей, но и принимает решения относительно прокуроров, которые нарушают требования, касающиеся несовместимости. Что же касается предложенных поправок к закону о ВСЮ, то они в большинстве своем связаны с тем, что законопроект «О прокуратуре» предусматривает создание такого института, как квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров.

В частности, из числа субъектов обращения ВСЮ о нарушении законодательства о несовместимости со стороны судьи или прокурора предлагается исключить народного депутата Украины, председателя Верховного Суда Украины, министра юстиции и Генерального прокурора. Такое право авторы хотят оставить лишь за Высшей квалификационной комиссией судей, квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуратуры и членом Высшего совета юстиции (кроме вышеуказанных).

Ст. 36 закона о ВСЮ предлагается дополнить положением о том, что приглашение на заседание Совета прокурора, вопрос о несовместимости которого рассматривается, является обязательным. Однако в случае невозможности принять участие в заседании по уважительным причинам он может предоставить свои письменные объяснения, которые приобщаются к материалам проверки. Эти объяснения в обязательном порядке оглашаются на заседании ВСЮ, однако повторное неприбытие прокурора на заседание является основанием для рассмотрения вопроса о несовместимости в его отсутствие.

Кроме того, Высший совет юстиции предполагается наделить правом рассматривать жалобы прокуроров на решения квалификационно-дисциплинарных комиссий прокуроров, на которые будут возложены функции привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности. По результатам такого рассмотрения может быть принято одно из трех решений: либо удовлетворить жалобу полностью и отменить решение комиссии, либо удовлетворить жалобу частично и изменить решение, либо отказать в удовлетворении жалобы, а решение комиссии при этом оставить без изменений.

 Комментарии

 Виктор Пшонка, Генеральный прокурор Украины

– Рабочей группой, созданной Президентом Украины, завершена подготовка проекта нового Закона Украины «О прокуратуре», который направлен в Венецианскую комиссию. После ее выводов он будет рассмотрен парламентом, который и расставит точки над і в этой длительной дискуссии. Предлагаемые проектом изменения обусловлены требованиями сегодняшнего дня. В частности, предложено ликвидировать общий прокурорский надзор, ибо настало время, когда органы исполнительной власти и государственного контроля должны взять на себя всю полноту ответственности за состояние исполнения законов на вверенной территории либо в отрасли. Только комплексная реформа прокуратуры путем принятия нового закона даст возможность построить такую ее модель, которая отвечает современному этапу развития нашего государства. А проект Закона «О прокуратуре», подготовленный рабочей группой, в состоянии построить такую модель.

Елена Лукаш, министр юстиции Украины

– Министерство юстиции Украины всегда поддерживает позицию Президента Украины. Законопроект «О прокуратуре» разработан его Администрацией по требованию международных экспертов как часть «Матрицы Фюле» и абсолютно необходим нам для принятия решения на саммите «Восточное партнерство», который пройдет в Вильнюсе в ноябре 2013 г.

Владимир Олийнык, зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Несмотря на то, что в профильный закон постоянно вносились изменения, прокуратура по сути своей все равно оставалась инструментом предыдущей политической и экономической системы. Например, общий надзор. Его образно называли «оком государевым» – за всем нужно было присматривать. В предложенном Администрацией Президента Украины законе мы переходим на европейский тип прокуратуры. Общий надзор полностью ликвидируется. Если, например, в атомной энергетике возникает какая-то проблема, для ее решения есть ряд исполнительных органов, которые должны все контролировать, устранять нарушения, идти, в конце концов, в суд, если есть такая необходимость. А прокуратура должна вмешаться только в том случае, когда в проблеме обнаружатся признаки преступления: то ли это будет служебная халатность, то ли превышение власти, то ли еще что-нибудь.

Андрей Кожемякин, глава Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– В соответствии с п. 9 раздела XV «Переходные положения» Конституции Украины, прокуратура продолжает исполнять функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия, но только до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, а также до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование. Таким образом, вместо предусмотренных Основным законом 4 заданий прокуратура Украины исполняет еще 2, а введение законов, касающихся надзора и досудебного следствия, затянулось на 17 лет.

Владислав Федоренко, член Конституционной ассамблеи, декан юридического факультета Национальной академии внутренних дел

– Что касается законопроекта «О прокуратуре», то соответствующий раздел также существует в концепции внесения изменений в Конституцию, который разрабатывала комиссия Конституционной ассамблеи по вопросам правоохранительной деятельности. Последним документом предусматривается, что прокуратура должна сохранить свой правозащитный потенциал, и предлагается, чтобы она представляла интересы граждан в суде, а также интересы юридических лиц хотя бы до формирования полноценных органов, которые будут осуществлять такую деятельность на профессиональной основе. Имеется в виду, что на сегодня в системе центральных органов исполнительной власти созданы соответствующие инспекции, например, по защите прав потребителей и т. д., но пока они начнут полноценно работать, прокуратура могла бы по желанию граждан представлять их интересы в суде. Сейчас ведутся споры о том, чтобы прокуратура могла осуществлять общий надзор, как это фактически было, когда действовали переходные положения Конституции. Таким образом, прокуратура наряду с Президентом, парламентом, Кабинетом министров и судебной властью оставалась бы одним из весомых центров публичной власти в Украине.