Реформа прокуратуры по европейскому образцу

Катерина Беляева,

«Судебно-юридическая газета»

Реформа прокуратуры входит в число обязательств, взятых Украиной перед Советом Европы еще в 1995 г. В 2005 г. ПАСЕ выразила сожаление по поводу того, что «в реформе прокуратуры был сделан шаг назад, обозначенный конституционными изменениями 2004 г.» (из Резолюции ПАСЕ №1466 (2005). В 2011 г. Совет Европы, не дождавшись активности со стороны Украины в этом направлении, утвердил План действий для Украины на 2011–2014 гг. Согласно ему, прокуратура в Украине должна стать единым органом, на который будут возложены следующие функции:

• надзор за соблюдением законов органами, проводящими оперативно-следственную деятельность и досудебное расследование;
• уголовное преследование лица, в т. ч. предъявление обвинения, процессуальное руководство досудебным расследованием и составление обвинительного акта;
• надзор за соблюдением законов органами и учреждениями, исполняющими судебные решения по уголовным делам, а также применяющими другие меры принудительного характера, связанные с ограничением личной свободы граждан.

Для исполнения этого плана было разработано несколько законодательных инициатив, одной из которых стал законопроект «О прокуратуре» (р. №0886).

От запретов – к увольнению

Данная законодательная инициатива действительно охватывает организационную, процессуальную, правовую и социальную стороны деятельности украинской прокуратуры, регламентируя статус, а также порядок назначения и увольнения прокуроров и иных сотрудников прокуратуры. в ст. 6 предлагается ввести запрет на пикетирование зданий органов прокуратуры и на проведение в непосредственной близости от них иных массовых мероприятий. Ст. 16, 25 и 26 устанавливают порядок отставки Генерального прокурора, которая может быть инициирована Верховной Радой путем выражения недоверия Генпрокурору, подписанного не менее 1/3 народных депутатов. Также отставка может быть инициирована Высшим советом юстиции путем подачи заключения о нарушении требований относительно несовместимости должностей.

Ст. 23 предоставляет Генеральному прокурору возможность быть назначенным на эту должность повторно (сроком на 5 лет), но не более одного раза. Также предлагается лишить прокуратуру полномочий проводить проверки и принимать по их результатам акты реагирования. Кроме того, прокуроры будут лишены нынешних функций по материально-техническому, административно-хозяйственному и финансовому обеспечению органов прокуратуры, что, по мнению авторов проекта, позволит уменьшить возможности для неправового влияния.

Этический кодекс

Ст. 32 вводит понятие Всеукраинская конференция работников прокуратуры, которая созывается Генпрокурором для решения вопросов, определенных ст. 131 Конституции, Законом №22/98-ВР «О Высшем совете юстиции», а также рассмотрения других вопросов, вносимых Генпрокурором или делегатами конференции. Конференция сможет назначать 2 членов ВСЮ в порядке, предусмотренном Законом №22/98-ВР, а также утверждать Кодекс профессиональной этики и поведения сотрудников прокуратуры (ст. 81). Кроме того, на законодательном уровне предлагается создать такие органы самоуправления прокуроров, как собрания прокуроров каждой прокуратуры, а также Совет прокуроров Украины (ст. 65–74).

Замещение должности прокурора предполагается проводить открытым способом, исключительно на конкурсной основе при участии нового органа – Квалификационной комиссии судей и прокуроров, реорганизованной из нынешней Высшей квалификационной комиссии судей Украины. Эта же Комиссия будет ответственна за привлечение прокуроров к дисциплинарной ответственности путем проведения состязательной дисциплинарной процедуры (ст. 37–45).

Ст. 33 позволит создавать общественные профессиональные объединения действующих и бывших прокуроров с целью защиты законных прав и интересов сотрудников органов прокуратуры. Ст. 49 расширяет понятие статуса следователя прокуратуры, наделяя его полномочиями, свойственными прокурору (гарантии независимости и безопасности, порядок привлечения к ответственности, предписание обязательности требований, участие в конференциях, создание общественных организаций, подача представлений и постановлений, порядок прохождения стажировки, принятие присяги, дисциплинарная ответственность и др.). Ст. 50 вводит понятие «прокуроры-криминалисты» – это лица, обеспечивающие внедрение в следственную практику научных рекомендаций и передового опыта работы по вопросам организации следствия, тактики расследования, применения научно-технических средств, оказывающие практическую помощь в расследовании преступлений и в необходимых случаях участвующие в проведении следственных действий.

Декларация и международное сотрудничество

Также законопроектом №0886 предлагается ввести целую главу о международном сотрудничестве прокуратуры. В этой главе устанавливается порядок сотрудничества с правоохранительными органами иностранных государств, определяется порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров межведомственного характера и т. д.

Кроме этого, в ст. 82 предлагается новый порядок декларирования доходов прокурорами, согласно которому лицо, которое назначается на должность прокурора, подает по месту будущей службы сведения о доходах и обязательствах финансового характера, в т. ч. и за границей, относительно себя и членов своей семьи. Лица, которые назначаются на должности Генпрокурора Украины, прокуроров АРК, областей, Киева и Севастополя, районов, городов, приравненных к ним прокуроров и их заместителей, должны подавать также сведения о принадлежащем им и членам их семей недвижимом и ценном движимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах.

Мнения экспертов

Следует отметить, что принятие закона о прокуратуре является камнем преткновения при подписании Украиной соглашения об евроассоциации. Парламентарии надеются, что уже в сентябре законопроект №0886 с поправками может быть рассмотрен ВР и направлен в Венецианскую комиссию, которая, кстати, уже неоднократно критиковала законодательство Украины в данной сфере. Так, Комиссия отметила, что действующий Закон «О прокуратуре» предусматривает прокуратуру как «мощный институт, функции которого превышают объем функций, исполняемых прокурорами в демократическом правовом государстве». Относительно же проекта №0886, Комиссия в 2009 г. обратила внимание на его несоответствие обязательствам, взятым Украиной перед ЕС, поскольку данный проект не реформировал существующую систему прокуратуры, пресекал предусмотренные Конституцией реформаторские действия в этой области, игнорировал рекомендации Комиссии от 2001, 2004 и 2006 гг., был разработан без учета изменений в другие законодательные акты (из Заключения ВК №539/2009).

По прошествии 4 лет авторы законопроекта уверяют, что все предложения и поправки были учтены, и последняя редакция проекта №0886 получит одобрение отечественных и зарубежных экспертов. Однако, пока не все отечественные эксперты, а также представители судебной и исполнительной власти выражают энтузиазм по поводу данной законодательной инициативы. Так, из пакета документов, сопровождающих проект, (с которыми смогла ознакомиться «Судебно-юридическая газета») следует:

• позиция Высшего совета юстиции:

«В соответствии с выводом Мониторингового комитета ПАСЕ о законопроекте, реформа прокуратуры должна осуществляться путем внесения изменений в Конституцию и соответствующие законы. Поскольку этот вопрос решен с принятием Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Уголовного процессуального кодекса», принятие данного законопроекта является преждевременным».

• позиция Генпрокуратуры:

«Генеральная прокуратура не раз выражала свою позицию относительно неприемлемости этого проекта, учитывая, что его нормы свидетельствуют о необоснованных попытках его разработчиков устранить прокуратуру от исполнения конституционных функций, ограничить ее полномочия и сократить штатную численность».

• позиция Министерства внутренних дел:

«МВД не поддерживает отдельные положения проекта относительно предложенной структуры органов прокуратуры».

• позиция Верховного Суда Украины:

«Комплексное реформирование прокуратуры требует одновременного принятия других законов, определяющих государственные органы, осуществляющие функции надзора за соблюдением законов, а также составляющих правовую основу для внедрения системы новых органов досудебного расследования. Данный проект требует существенной доработки».

• позиция Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел:

«Законопроект в части определения полномочий прокуратуры следует признать абсолютно обоснованным и соответствующим общепринятым стандартам в данной сфере».

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Ион Стэвилэ,Чрезвычайный и полномочный посол Республики Молдова в Украине

– В Молдавии интенсивно продвигаются реформы, которые включают и реформирование всех правоохранительных органов и судебной системы. На эту тему неоднократно проводились дискуссии, однако пока этот процесс остается незавершенным. Стимулом для скорейшего завершения реформ служит наше желание подписать соглашение об ассоциации, и я надеюсь, что реальные результаты нам удастся получить до проведения саммита в ноябре этого года в Вильнюсе.

Следует отметить, что как и для Украины, для Молдавии были предоставлены рекомендации, а также поставлены условия по реализации Плана действий по либерализации визового режима с ЕС. Исполнение данных условий предусматривает две фазы, первую из которых мы завершили в июле прошлого года. Именно эта фаза предусматривала формирование законодательной базы, соответствующей европейским стандартам, путем принятия новых, а также внесения изменений в действующие законы. В рамках этой фазы были приняты и изменены свыше 40 законов, в числе которых и законы, регламентирующие деятельности правоохранительных органов. В этом мы немного опережаем Украину.

Юрий Полтавец, советник председателя Высшего совета юстиции

– Я думаю, что этот законопроект является преждевременным. На данный момент Конституционная ассамблея приняла концепцию, охватывающую вопросы судебной реформы, а также реформы прокуратуры. Во-первых, в этой концепции множество новелл, которые должны быть учтены авторами законопроекта. А во-вторых, реформа прокуратуры не может быть проведена в полном объеме без конституционной реформы. К этому же сводятся все замечания Венецианской комиссии. Вопрос очень сложный, и я думаю, что Конституционная ассамблея в первую очередь должна определиться с тем, какую позицию займет прокуратура среди органов государственной власти. На мой взгляд, было бы правильно, если бы прокуратура вошла в судебную систему, как это принято в большинстве западных стран. Тогда прокуратура станет независимой, так как судебная власть независима, и сможет регулировать такие вопросы, как статус прокурора, привлечение прокурора к дисциплинарной ответственности и пр. Кстати, в Турции, с который мы взаимодействуем, орган, аналогичный нашему Высшему совету юстиции, называется Высшим советом судей и прокуроров. Такая же система свойственна, например, Португалии.

Нужно понимать, что независимость прокурора является краеугольным камнем его деятельности, поскольку он осуществляет контроль за соблюдением законности при осуществлении следственным судьей своих функций в рамках уголовного производства. Контроль над прокурором (а это в т. ч. и политический контроль, что следует и данного законопроекта) будет распространяться и на судью, что противоречит концепции судебной деятельности в Украине.

Григорий Немыря, председатель Комитета ВР по вопросам европейской интеграции

– Действительно, проект закона о прокуратуре является одним из ключевых законопроектов, поскольку реформирование прокуратуры – одно из условий для подписания соглашения об ассоциации. Однако до сегодняшнего времени мы не получили законопроект, который был бы поддержан экспертами Венецианской комиссии. Дело в том, что по оценкам как отечественных, так и европейских экспертов, прокуратура представляет один из наименее реформированных в части общего надзора, функционирования и независимости институтов. Именно поэтому этот вопрос был вынесен на повестку дня, и согласно своим обязательствам, Украина должна была подготовить такой проект в начале июня. Насколько я понимаю, в этом месяце проект должен быть предоставлен Венецианской комиссии, но, к сожалению, мы не успеваем получить ее заключение и рассмотреть его в Верховной Раде. Я надеюсь, что это произойдет в сентябре, поскольку сентябрь – это последний месяц, в котором Верховная Рада может принять законы, являющиеся критериями для подписания соглашения об ассоциации.

Международный опыт:

США. Генеральный прокурор США – глава министерства юстиции США. Он выполняет функции надзора за соблюдением законности на территории Штатов, контролирует деятельность правоохранительных органов. Входит в состав кабинета Президента США, назначается Президентом и утверждается Сенатом, несет перед ним ответственность за свою деятельность и может быть снят с должности решением Президента.

Бразилия. В Бразилии прокуроры создают корпус самостоятельных магистратов, работающих как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. Генеральный прокурор Республики возглавляет федеральную прокуратуру и представляет обвинение по судебным делам в Высшем федеральном суде Бразилии. В его функции входит судебный надзор и вынесение приговоров по уголовным преступлениям, совершенным федеральными законодателями, членами правительства и Президентом Бразилии.

Франция. Во Франции прокурор начинает предварительное следствие, а в случае необходимости просит назначить судью-следователя для проведения судебного следствия. Если следствием руководит судья, прокурор не ведет следствие, а просто формулирует объем преступлений, которые расследуют судья и правоохранительные органы.

Германия. В Германии прокуратура расследует различные уголовные дела – в основном об экономических и самых тяжких преступлениях, а также дела, вызвавшие общественный резонанс.

Япония. Прокуратура в Японии входит в систему Министерства юстиции и представляет собой централизованную организацию, возглавляемую генеральным прокурором. Прокуроры ведут следствие по ограниченному кругу наиболее важных уголовных дел, наблюдают за дознанием и расследованием, проводимым полицией по всем остальным делам, а также за исполнением уголовных наказаний.

Молдавия. Генеральный прокурор назначается парламентом согласно представлению председателя парламента. Нижестоящие прокуроры назначаются генпрокурором и подчиняются ему.

ТОП-10 новел законопроекта №0886:

• запрет на пикетирование помещений органов прокуратуры;
• одно из оснований отставки Генпрокурора – недоверие ВР;
• возможность повторного назначения Генпрокурора;
• создание общественных организаций сотрудниками прокуратуры;
• расширение статуса следователя прокуратуры;
• введение должности прокурора-криминалиста;
• введение системы прокурорского самоуправления;
• введение понятия «указание прокурора»;
• новый порядок декларирования доходов сотрудниками прокуратуры;
• регламентация международного сотрудничества.