Судебная реформа требует внесения изменений в Конституцию

Отечественные и зарубежные эксперты не раз отмечали, что принятие новых законодательных актов, касающихся судебной системы, без внесения изменений в Конституцию не даст необходимого эффекта. Результативным может быть только комплексный «апгрейд» Основного Закона Украины, который коснулся бы и судоустройства.

То, что помимо ныне проводимых «локальных» (судебной, административной, земельной, пенсионной, налоговой) реформ грядет более глобальная конституционная, стало ясно еще год назад. Напомним, в феврале 2011 г. Президент Украины Виктор Янукович создал Научно-экспертную группу, задачей которой стала подготовка предложений по механизму создания и работы Конституционной ассамблеи. В ноябре 2011 г. Глава государства подтвердил, что изменения в системе судоустройства, которые потребуют изменений в Конституции, будут учтены при подготовке конституционной реформы. В то же время персональный состав Конституционной ассамблеи до сих пор не утвержден, хотя его формирование было анонсировано народным депутатом Сергеем Киваловым еще 16 декабря 2011 г. на очередной пленарной сессии Венецианской комиссии (ВК).

На карандаше у Европы

Как известно, с 23 по 27 января 2012 г. в Страсбурге должна состояться сессия Парламентской ассамблеи Совета Европы. То, что Мониторинговый комитет ПАСЕ продолжит обсуждать украинскую судебную реформу, а также вопрос о внесении изменений в Конституцию Украины, подтвердил председатель Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права Сергей Головатый – об этом он заявил на конференции, организованной проектом Агентства США по международному развитию (USAID) «Украина: справедливое правосудие» 20-21 декабря 2011 г. Один из вопросов, который может стать предметом обсуждения, – отстранение ВР Украины от процесса избрания судей. Возможно, будет поставлен и вопрос о составе Высшего совета юстиции, ведь согласно европейским стандартам, судей в ВСЮ должны назначать только сами судьи, а чтобы выполнить это условие, нужны конституционные изменения.

Стоит отметить, что не так давно был презентован проект ЗУ «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» – уже по результатам обработки общего экспертного вывода ВК. Изменения коснутся большинства статей действующего закона, а также ЗУ «О Высшем совете юстиции», процессуальных кодексов. Законопроект пока находится на стадии доработки и публичного обсуждения и не будет вноситься на рассмотрение Президенту ввиду необходимости разработать предложения по внесению изменений в Конституцию. Ключевые же новации проекта заключаются в необходимости уменьшить роль политических органов (Президента, ВР) в формировании судейского корпуса.

Во время упомянутой выше конференции глава подразделения по верховенству права Организации по безопасности и партнерству в Европе (ОБСЕ) Бенджамин Моро отметил, что в скором времени на Украину будет направлено пристальное внимание, поскольку в 2013 г. она будет председательствовать в ОБСЕ. От нее ждут конкретных результатов. Во многих странах идут дискуссии относительно независимости судебной власти, подчеркнул г-н Моро, однако бесспорным является то, что главный ее признак – это отстранение политических органов от вопросов продвижения судьи по карьерной лестнице. «К сожалению, так случилось в Украине, что гражданское общество имеет свой, определенный уровень голоса в вопросах формирования государственной власти, не всегда может его высказать и не всегда имеет определенную консолидированную позицию, – отметил советник председателя Комитета ВР по вопросам правосудия Ростислав Герасимов. – Поэтому реформирование такого важного звена, как судебная власть, полностью зависит от политической государственной элиты и определенным образом – от обстоятельств. Наверное, всегда существуют возможности для того, чтобы сделать судебную систему более сильной и независимой».

Независимость «в чистом виде»

Одним из аспектов, которых коснется судебная реформа, станет процедура отбора кадров в судейский корпус. В этой связи интересно мнение зарубежных экспертов. В частности, временный член ВК Джеймс Гамильтон (возглавляет Международную ассоциацию прокуроров, Генеральный прокурор Ирландии) отметил следующее: «Мы стремимся не только к тому, чтобы иметь независимых судей, которые выслушивают стороны, но и к тому, чтобы господствовало верховенство права, чтобы, обращаясь к судье, мы знали, что он будет работать беспристрастно. В Европе существует множество подходов, наработано множество документов. Но вместе с тем, важно понимать, что Украина – переходная страна. Вы пытаетесь все решить за одно поколение, когда в других странах прошло уже несколько поколений».

Примечательно, что «переходной» Украину назвал не только г-н Гамильтон. Поскольку мы, по мнению европейских экспертов, «не дозрели», необходимо вносить изменения в нормы относительно состава Высшего совета юстиции. В одном из выводов ВК по проекту закона «О судоустройстве и статусе судей» отмечается, что в ВСЮ входят «политические назначенцы», а судьи находятся в меньшинстве. Хотя, например, в Португалии в Высшем совете магистратуры судей тоже меньше половины. На одной из встреч с представителями ВК члены ВСЮ поинтересовались, в чем причина различий в подходах. В ответ они услышали, что отступать от рекомендаций допустимо для стран стабильно демократических, а Украина пока таковой не считается.

Что касается карьеры судей, Д. Гамильтон подчеркнул, что, возможно, стоило бы, чтобы их назначал совет или комиссия либо другой беспристрастный орган, но за избрание судьи не должен голосовать парламент или другой политический орган: «Эти органы могут быть оставлены формально. Сложность в том, что если мы говорим о переходной стране, то здесь сложно обеспечить легитимность». Также он отметил, что при отборе судей должна оцениваться их способность к работе, а их подготовка (программа которой должна включать вопросы судебной этики) должна проходить под контролем самих судей.

Достаточно интересным в этом отношении является опыт Эстонии. Судья апелляционного суда в Таллинне Павел Гончаров (судья ЕСПЧ ad hoc от Эстонии), отмечает, что в его стране состоялись уже две судебные реформы, а сейчас они на пороге третьей: «Перед нами были очень похожие вызовы. Самими судьями был подготовлен замечательный законопроект, который был инициирован министром юстиции. Но, к сожалению, проект не принят, поскольку пока не хватило политической воли». Тем не менее, уже сегодня в стране существует абсолютно независимый государственный суд – Верховный Суд Эстонской Республики, который имеет собственный бюджет и самостоятельно организовывает свою работу. «Хотя вся судебная власть в Эстонии является независимой, но этой независимости в чистом виде нигде в демократических государствах сегодня нет. Все равно должен быть парламентский контроль, контроль исполнительной власти за тем, что происходит в судебной системе», – подчеркнул г-н Гончаров. Суды первой и второй инстанции в Эстонии являются «сферой организации» министра юстиции, т. е. он отвечает за их работу, что не мешает их независимости, поскольку это всего лишь означает, что бюджет судов этих инстанций является частью бюджета министерства юстиции, а председатель суда каждый год ведет бюджетные переговоры. Но судебная реформа, которая должна была произойти в Эстонии, – это реформа по выведению судов первой и второй инстанции из сферы ответственности министра юстиции и их функциональное переподчинение государственному, т. е. Верховному Суду.

Интересно, что бы сказали отечественные кандидаты в судьи, если бы к ним применяли методы, аналогичные тем, которые при допуске к профессии применяют в Эстонии? После успешного прохождения экзамена начинается контроль безопасности – по словам П. Гончарова, выясняются морально-этические качества, в т. ч. с применением методов оперативного вмешательства, о чем кандидат в судьи дает расписку. Он дает согласие на то, чтобы для выяснения его личности использовались методы оперативно-розыскных мероприятий (слежка, прослушивание). Затем на основании того, что собрали спецорганы, с кандидатами в судьи проводится собеседование.

Судьи не виноваты?

Не так давно Сергей Головатый назвал нынешнее состояние судебной системы «национальной трагедией и национальным позором». С ним категорически не согласился глава Совета судей общих судов, судья ВССУ Павел Гвоздик, который отметил, что ему жаль это слышать как представителю реформированного органа: «История украинского судоустройства, начиная с 1917 г., действительно трагическая, потому что судьи всегда были в центре общественно-политических событий. К сожалению, в свое время репрессии происходили при участии судебной власти. В то же время, военный трибунал НКВД в Ивано-Франковской области в 40-х гг. постановлял больше оправдательных приговоров, чем сейчас. Во времена репрессий, в 1947 г. некоторые судьи Ивано-Франковской области отказались выполнять свои полномочия, поскольку ставился вопрос о привлечении к ответственности людей, которые не могли отдать обязательный сельхозналог. Это наша история, она трагична, но она ни в коем случае не является позорной. Я один из тех судей, которые в 2002 г. не набрали необходимого количества голосов в парламенте при избрании бессрочно – собственно, по политическим мотивам. С 2002 по 2005 г. Президент не назначал меня главой местного суда. Мои документы находились в Администрации, я проходил по нескольку раз всевозможные собеседования, встречи. В 2005 г., когда решался вопрос о назначении меня председателем апелляционного суда, я получил заключение РНБО, что не могу быть назначенным по политической причине. Все это является примером политической составляющей условий формирования судебной системы. Сегодня она устранена. И как бы мы ни относились к тому, что происходит с законодательством, сегодня такой составляющей уже нет. Верховная Рада не может влиять на избрание судьи бессрочно и ставить те преграды, которые ставила ранее. Поэтому сегодня можно сказать, что определенный механизм сформирован и функционирует. Задача же состоит несколько в ином. Проблемы судебной власти находятся за границами ее полномочий. Повлиять на эти процессы можно только через другие институции – скажем, решить вопрос реформирования судебной системы, процедуры назначения судей можно только на уровне Верховной Рады».

Таким образом, следующий шаг по внесению изменений в Конституцию активно обсуждается, и очевидно, что он неизбежно произойдет. Как подчеркнул С. Головатый, «практически мы не можем дальше (это даже нелепо) обращаться в ВК с тем, чтобы она рассматривала наши очередные законопроекты по усовершенствованию судоустройства, когда главной преградой юридического характера являются конституционные положения, которые не позволяют судебной системе Украины соответствовать европейским стандартам». Вопрос только в том, когда все ключевые участники процесса приступят к практической реализации конституционной реформы.

Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»