Легализация земельного рынка: предпосылки и последствия

Вопрос о судьбе национального достояния Украины – земель сельскохозяйственного назначения – является одним из наиболее дискуссионных. За время проведения земельной реформы (которая продолжается без малого 20 лет – с 1991 г.) прошла демонополизация государственной собственности на землю. Объектом реформирования стали земли почти 12 тыс. хозяйств, а 6,8 млн крестьян получили права на земельную долю. Однако распределение сельскохозяйственных земель среди бывших колхозников не стало основой для устойчивого развития индивидуальных (семейных) форм ведения сельского хозяйства. И воспользоваться в полной мере своим правом собственности крестьяне не могут, поскольку в Украине временно, до 1 января 2012 г. установлен мораторий на продажу и другие способы отчуждения земельных участков сельскохозяйственного назначения.

По мнению экспертов, этот мораторий противоречит ч. 1 ст. 90 Земельного кодекса, согласно которой собственники земельных участков имеют право продавать или другим путем отчуждать их, передавать в аренду, залог, наследство, а также ст. 41 Конституции, поскольку, по сути, запрещает миллионам граждан распоряжаться своей собственностью. Впрочем, наши соотечественники уже научились этот закон умело обходить.

 Классическая схема отчуждения сельхозземли базируется на заключении договора займа без обеспечения обязательств. После того, как денежные средства по договору намеренно не возвращаются, кредитор обращается в суд с требованием вернуть долг и обратить взыскание на имущество должника.

Путем заключения мирового соглашения стороны договариваются о взаимовыгодном варианте погашения долга – передаче земельного участка в собственность кредитора. Причем процесс происходит не без помощи Фемиды. К примеру, не так давно на Высшем совете юстиции рассматривался вопрос об увольнении за нарушение присяги судьи, принимавшего в период действия моратория судебные решения, в результате которых происходила передача земельных участков в счет погашения якобы существующей задолженности. Однако, как пояснил сам судья, жители не могли оформить свои участки, хотя они находятся в их собственности, поскольку в населенном пункте не установлены границы.

Все это свидетельствует о том, что такая ситуация давно находится за гранью добра и зла и требует разумного решения. Решение это – земельная реформа. По словам зампредседателя Госземагентства Украины Николая Калюжного, она позволит решить проблему неиспользования крупных площадей земель выморочного наследства и невостребованных по разным причинам паев и привлечь около 7 млн га сельхозземель в экономический оборот. Вопрос лишь в том, чтобы вместе с предоставлением возможности гражданам реализовать свое конституционное право не допустить спекуляций с землей. Именно это является главной целью правительственного законопроекта «О рынке земель» (р. №9001-1), зарегистрированного в ВР 19 июля 2011 г., и альтернативного ему – «О рынке земель» (р. №9001) от 18 июля 2011 г. авторства народного депутата Григория Смитюха.

Ограничения против спекуляций

Согласно упомянутому выше законопроекту Кабмина, приобретаться и отчуждаться могут земельные участки государственной и коммунальной собственности соответствующего целевого назначения и способа использования в границах определенной категории земель, в т. ч. вместе с расположенными на них объектами, а также земельные участки граждан и юрлиц, права на земельные доли (паи), права аренды на установленный срок, эмфитевзис (право пользования чужой землей для сельскохозяйственных нужд) и суперфиций (право пользования чужой землей для застройки), а также доли в праве совместной собственности на землю.

Но рынок земли не будет открываться в полном понимании для всех. В законопроекте №9001-1 четко прописаны ограничения относительно того, кто сможет покупать сельхозземлю. Фактические игроки рынка – граждане и фермерские хозяйства. Приобретать в собственность для ведения товарного сельскохозяйственного производства по гражданско-правовым договорам землю смогут лишь они, а также государство и территориальные общины. Дарить земельные участки сельхозназначения, находящиеся в частной собственности, можно лишь членам семьи, государству или территориальной общине. Таким образом, юрлица других (кроме фермерских хозяйств) организационно-правовых форм, в частности, сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации, могут приобретать такие земли только на праве пользования. В ином случае они должны на протяжении года передать свое право на землю другому лицу. Прямо запрещается внесение права на земельную долю (пай) в уставный капитал хозяйственных обществ.

Отчуждение банковскими и другими кредитными учреждениями земельных участков сельскохозяйственного назначения, право собственности на которые перешло к ним в счет погашения задолженности по договорным обязательствам, проводится в течение 6 месяцев со дня приобретения земельного участка путем продажи органам госвласти или органам местного самоуправления либо через аукцион.

Одним из наибольших рисков снятия моратория на продажу земли является массовая скупка земель иностранным капиталом. Однако, согласно законопроекту, иностранцы не могут становиться собственниками сельхозземель, а в случае, если они обрели право собственности на них, должны избавиться от земли в течение 1 года.

Впрочем, как отмечают эксперты, и этот механизм имеет свои «дыры». Иностранцами в документе называются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные предприятия, предприятия, в уставном (составном) капитале которых не менее 10% составляют иностранные инвестиции, иностранные юрлица, иностранные государства, международные правительственные и неправительственные организации. Таким образом, если иностранное лицо основало изначально одно общество в Украине, которое впоследствии выступило учредителем другого общества, последнее сможет приобретать землю сельскохозяйственного назначения.

Законопроектом также установлены предельные максимальные площади земельных участков для ведения товарного сельхозпроизводства, которые могут находиться в собственности одного лица в зависимости от природно-сельскохозяйственной зоны. В Полесье это 1500 га, в лесостепи – 1750 га, в степи – 2100 га, в Карпатской и Крымской горных областях – 900 и 1100 га соответственно. В случаях унаследования земли эти нормы могут быть превышены. Предельная максимальная площадь земельных участков, находящихся в собственности одного лица, но расположенных в разных природно-сельскохозяйственных зонах, не может превышать 2100 га. Таким образом, для больших сельхозкомпаний после принятия закона ситуация особо не изменится – они так и не получат доступ к торгам и будут брать землю в аренду. В то же время фермерским хозяйствам будет разрешено (согласно изменениям, предлагаем к ст. 22 ЗУ «О фермерском хозяйстве») покупать другие фермерские хозяйства вместе с землей. Таким образом, те, кому позволяют средства, смогут создавать так называемые латифундии.

Для недопущения спекуляции земельными участками сельскохозяйственного назначения вводятся дифференцированные ставки госпошлины за удостоверение договоров купли-продажи: от 100% нормативной денежной оценки в случае перепродажи в первый год после покупки и до 60% в случае перепродажи на пятый год.

Как известно, среди наиболее распространенных способов, позволяющих заменить передачу в собственность, фигурирует предоставление права пользования землей в порядке эмфитевзиса или суперфиция, когда собственник земли только формально владеет ею, уплачивая налог, реальные же права пользования сосредотачиваются в руках другого лица. Такие договоры в последние годы заключались в массовом порядке, чем создавались условия для последующего выкупа земельного участка после отмены моратория. В связи с этим отдельное внимание следует обратить на положения законопроекта, касающиеся преимущественного права на приобретение земли. Такое право предоставляется государству, местным общинам, арендаторам или пользователям чужого земельного участка для сельскохозяйственных нужд, собственникам смежных участков, сособственникам. Однако если намерение реализовать преимущественное право высказали несколько лиц, приоритет получают государство (в отношении участков, расположенных за пределами населенных пунктов) и органы местного самоуправления (в пределах населенных пунктов). Не создаст ли это ситуацию, когда чиновники смогут торговать отказом от преимущественного права, покажет практика.

Раз! Два! Три! Продано!

Согласно законопроекту, желающий продать свой участок (пай) должен опубликовать в газете соответствующее объявление, указав желаемую цену. Субъекты преимущественного права на покупку участка письменно заявляют о своем намерении купить его в течение месяца и вносят стоимость на депозит нотариуса. В ином случае они свой приоритет теряют.

Законопроектом также урегулирована продажа земли в порядке проведения земельных торгов. Земельным и Гражданским кодексами определены основные принципы таких торгов, а ЗУ «Об ипотеке» – порядок подготовки к торгам, однако этими актами не устанавливается системная последовательность их осуществления.

Проведению земельного аукциона предшествует ряд процедур: отбор и формирование перечня земельных участков на продажу, подготовка лотов, публикация объявления, подача документов от участников и т. д. Основным объектом торгов является земля государственной и коммунальной собственности. Что касается продажи на торгах земельных участков частной собственности или права аренды на них, подготовка таких лотов включает: 1) присвоение кадастрового номера земельного участка (при его отсутствии); 2) проведение экспертной денежной оценки; 3) установление стартовой цены лота, которая в случае обращения взыскания на земельный участок, находящийся в собственности гражданина или юрлица, равна 80% от его стоимости, определенной по результатам экспертной денежной оценки по методике, утвержденной КМУ, а в остальных случаях устанавливается организатором земельных торгов; 4) государственную регистрацию имущественного права на земельный участок, подлежащий продаже. Отметим, что согласно заключительным положениям законопроекта до разграничения земель государственной и коммунальной собственности подготовка лота осуществляется без проведения госрегистрации имущественных прав.

Одной из гарантий от злоупотреблений является и то, что в случае отсутствия участников или наличия только одного участника либо когда ни один из участников не предложил цену выше стартовой, аукцион признается несостоявшимся. Кроме того, для обеспечения прозрачности при подготовке к продаже земельных участков государственной или коммунальной собственности органы власти и местного самоуправления должны информировать население через СМИ (в частности, собственный официальный веб-сайт, журналы и другие СМИ и/или официальный веб-сайт Госагентства земельных ресурсов) о продаже таких земельных участков (прав на них) и обеспечить всем желающим возможность поиска информации по дате размещения объявления, дате и месте проведения продажи, виде имущества, цене и т. д.

Альтернативный вариант

Что касается законопроекта Г. Смитюха, то он во многом сходен с правительственным. Главной его целью также является формирование правового поля, в рамках которого не будут допускаться чрезмерное дробление сельскохозяйственных угодий, их монопольная концентрация в собственности ограниченного круга лиц, скупка сельскохозяйственных земельных участков в целях их спекулятивной перепродажи, бесконтрольный перевод сельхозземель в несельскохозяйственные. В законопроекте №9001, в отличие от правительственного, прямо сказано о создании Государственного земельного банка – специализированного банковского учреждения, которому предоставляется исключительное право осуществлять банковские операции в отношении земель сельхозназначения, а также Государственного земельного фонда.

Согласно законопроекту №9001, Земельный банк будет консолидировать земли, не приватизированные в 1999 г. (около 15% всех пахотных земель), и выморочные земли (около 5% земель, права на которые никому не были переданы, т. е. их владельцы умерли) и торговать этой землей на аукционах.

Уставный фонд Земельного банка, как заявил не так давно глава Государственного агентства земельных ресурсов Сергей Тимченко, ориентировочно составит 5 млрд грн. «Законопроект о Земельном банке разрабатывается совместно нашим агентством, МинАП и Нацбанком. Но он не будет вноситься в Верховную Раду одновременно с законопроектом о земельном рынке», – сообщил он и уточнил, что банк будет сформирован из средств Госбюджета и, возможно, при помощи двух государственных банков («Сбербанк», «Укрэксимбанк»). Также С. Тимченко добавил, что Земельный банк будет кредитовать малые и средние сельхозпредприятия (максимальная ставка – 8%) и скупит для государства привлекательные сельхозугодья по приемлемым ценам.

Отметим, что принятие Закона о рынке земель является одним из условий для снятия моратория на продажу земельных участков сельскохозяйственного назначения (как сказано в п. 15 Переходных положений Земельного кодекса), а следовательно, предоставления возможности гражданам полностью реализовать свое конституционное право на землю в части свободного распоряжения земельной собственностью. Основной аргумент в пользу продления моратория – отсутствие нормативной базы – постепенно теряет актуальность, поскольку на сегодняшний день активно происходит процесс ее формирования. Не так давно (7 июля 2011 г.) был принят в целом необходимый для запуска земельного рынка Закон «О Государственном земельном кадастре», который является вторым пунктом условий. Но чтобы приступить к цивилизованной продаже земель, нужно принять еще как минимум несколько законов: об оценке земли, о сохранении плодородия, о консолидации земель. Впрочем, учитывая темп законодательных инициатив, не исключено, что до конца этого года необходимые для снятия моратория и запуска рынка нормативные акты будут приняты.

Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»

**Комментарий**

Григорий Смитюх, народный депутат Украины (ПР), автор законопроекта «О рынке земель» №9001

– Работая над законопроектом в Комитете, мы долгое время обсуждали, каким он должен быть. Я уверен, что мой законопроект и законопроект КМУ во многом похожи.

Считаю, что мораторий на отчуждение сельхозземель нужно отменить по следующим причинам. Во-первых, потому, что Украина больше не может находиться в подвешенном состоянии с собственностью на землю. Проблема есть, и ее нужно решать. Если мы говорим о конституционном праве, то гражданин, который получил право собственности на землю, имеет право ею распоряжаться: подарить, передать по наследству, продать по своему усмотрению согласно предусмотренной законодательством процедуре, поскольку земля – особый объект, который находится под контролем и охраной государства.

Во-вторых, раз у нас так получилось, что меньше трети населения получило право на землю, соответственно, государство должно исправить эту ошибку и цивилизованным способом выйти из этого положения, т. е. урегулировать вопросы относительно тех земельных участков, которые люди, по сути, не обрабатывают. Поэтому в законодательном плане привести это право в соответствие с конституционной нормой государство должно было давно.

Я своим законопроектом предлагаю создать Государственный земельный банк, поскольку такой объем собственности, как земельный фонд государства, не может не регулироваться. Если мы хотим сохранить независимость в том плане, чтобы наше государство контролировало эти процессы, мы не можем это сделать без финансового инструмента. Также предлагаю создать Государственный земельный фонд в целях обеспечения управления землями, находящимися в государственной собственности, обеспечить ведение в установленном законом порядке государственного земельного кадастра, учета всех земель независимо от формы собственности. И, конечно, ни в коем случае сельхозземли не должны продаваться иностранцам. Подчеркну также, что необходимо ввести ограничения в отношении объема продажи земли в одни руки, чтобы не стимулировать рост количества гастарбайтеров, которые будут вынуждены искать работу за границей.

**Инфосправка**

Vox populi (Народ против?)

Любопытно, что более половины крестьян (56,0%) выступают против отмены моратория на куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения. Соответствующий опрос проводился с апреля по июнь 2011 г. Центром социальных экспертиз Института социологии НАНУ совместно с Государственным агентством земельных ресурсов. Всего было опрошено 1600 крестьян, 1200 фермеров и 800 руководителей сельхозпредприятий. Аргументы против отмены моратория: «приедут иностранцы и скупят всю нашу землю» – 44,2% респондентов; «бизнесмены скупят всю нашу землю, и для местных жителей не будет работы» – 39,1%; «это наша земля, и нечего продавать ее чужим людям» – 35,4%; «торговать землей нельзя, потому что это собственность всего народа» – 28,7%; «у нас денег нет, значит, мы ее не купим» – 23,3%; «нам предлагают слишком малую цену на землю» – 19,2%; «торговать землей грех» – 13,6%. Очевидно, государственным чиновником стоит больше работать над информированием населения.