Верховный Суд обязал Президента рассмотреть представление ВСП о назначении кандидата на должность судьи Печерского райсуда Киева

Для признания бездействия противоправным недостаточно одного факта несвоевременного выполнения обязательных действий, а важны также конкретные причины, условия и обстоятельства, по которым действия, подлежащие обязательному исполнению в соответствии с законом, фактически не были исполнены или были исполнены с нарушением сроков. Истечение или наступление срока приобретает правовой смысл в совокупности с событиями или действиями, для осуществления или удержания от которых устанавливается этот срок.

Это подчеркнула коллегия судей Кассационного административного суда Верховного Суда, которая частично удовлетворила иск кандидата на должность судьи Печерского райсуда Киева, представление о назначении которой было направлено Президенту в июне 2021 года, но она так и не была назначена (решение КАС ВС от 8 июля 2024 года по делу №990/29/22).

Обставини справи

1 лютого 2022 року Анастасія Мішкіна звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просила визнати протиправною бездіяльність щодо її непризначення на посаду судді Печерського райсуду Києва у передбачений законом строк; зобов`язати Президента видати указ на підставі та в межах рішення Вищої ради правосуддя від 10 червня 2021 року про внесення подання щодо її призначення на посаду судді. Позивачка вказувала, що шляхом бездіяльності порушено її право на доступ до професії судді.

Так, Анастасія Мішкіна у 2017 році брала участь у доборі кандидатів на посаду судді місцевого суду. У серпні 2019 року ВККС рекомендувала її для призначення на посаду судді Печерського райсуду Києва.

10 червня 2021 року ВРП рішенням №1305/0/15-21 вирішила внести Президентові подання про її призначення на посаду судді Печерського районного суду Києва. Вказане подання направлене до Офісу Президента супровідним листом від 18 червня 2021 року та зареєстроване 18 червня 2021 року.

Аргументи відповідача

23 лютого 2022 року від представника Президента надійшов відзив, в якому останній просить залишити позовну заяву Мішкіної без розгляду з мотивів пропуску строку звернення до суду.

За твердженням представника, строк оскарження бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах сплив 18 серпня 2021 року (місячний строк на прийняття Президентом відповідного рішення та місячний строк на звернення до суду у разі відсутності такого рішення). Крім того, на переконання представника відповідача, Мішкіна, будучи правником, мала знати про наявність рішення ВРП про внесення подання про призначення її на посаду судді ще 10 червня 2021 року в день його ухвалення.

6 квітня 2023 року від представника Президента надійшли додаткові пояснення до відзиву, де відповідач стверджує про відсутність протиправної бездіяльності.

Крім того, представник відповідача у поясненнях наголосив, що в умовах військового часу додатково до сталих нагальних питань роботи Президента України додались такі важливі питання, як керівництво ЗСУ, військовими формуваннями, постійними засіданнями РНБО, постійними засіданнями Ставки Верховного Головнокомандувача, які мають виконуватись виключно Президентом.

Стверджує, що ситуація, яка склалась в країні внаслідок військової агресії рф проти України, вимагає активної участі Президента України у зовнішньополітичних процесах для забезпечення перемоги України. Підставами для такого висновку, як зазначає представник відповідача, є аналіз актів Президента, що видаються протягом останнього року, які, за поодинокими винятками, стосуються забезпечення обороноздатності держави або інших питань війни.

Враховуючи наведене, вважає, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк, тобто не видання указу про призначення позивачки на посаду судді, наразі немає характеру протиправної бездіяльності і не може бути визнано таким, оскільки обумовлено сукупністю обставин, які об`єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням вчинити такі дії.

Позивачка не погоджувалася з цими доводами та наголошувала, що подання ВРП датовано 10 червня 2021 року, тобто задовго до повномасштабного вторгнення. Крім того, вказує, що з червня 2021 року Президентом видано 24 укази про призначення 125 суддів.

ВРП, зі свого боку, вказувала, що з метою вирішення питання заповнення вакантних посад суддів, недопущення припинення роботи судових установ, 18 листопада 2021 року ухвалила рішення №2229/0/15-21, яким було вирішено публічно звернутися до Президента щодо призначення суддів (в тому числі і Анастасії Мішкіної).

ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 1 статті 80 Закону №1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.

Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів.

Президент видає указ про призначення судді не пізніше 30 днів із дня отримання відповідного подання ВРП.

Спірним питанням у цій справі насамперед є встановлення наявності або відсутності бездіяльності Президента у процедурі призначення позивачки на посаду судді.

Оцінюючи доводи позивачки стосовно протиправної бездіяльності, вчиненої відповідачем, колегія суддів КАС ВС зазначає, що оцінка судом при вирішенні адміністративного позову поведінки суб`єкта владних повноважень за критерієм правомірності, безумовно, повинна ґрунтуватися насамперед на конституційному положенні про законність діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постановах від 15 квітня 2021 року у справі №9901/104/20, від 1 вересня 2022 року у справі №990/46/22, від 31 серпня 2023 року у справі №990/75/23 та від 14 березня 2024 року у справі №240/25193/23 неодноразово наголошувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо такий суб`єкт повинен був вчинити, але не вчинив певних дій на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Як зазначив Верховний Суд, зокрема у постанові від 13 грудня 2019 року у справі №826/7889/16, для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. 

Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Самі по собі строки, встановлені правовою нормою для прийняття зобов`язаним суб`єктом рішення (вчинення певної дії/дій), поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, сукупністю фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набуває (може набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Аналогічний підхід висловлений Верховним Судом України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №П/800/490/15 та у постановах ВП ВС від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18, від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17 та від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21.

ВП ВС, вирішуючи спір за аналогічних правовідносин, у постанові від 30 травня 2024 року у справі №9901/506/21 виходила з того, що зміст ч. 1 статті 80 Закону №1402-VIII указує, що «підстави та межі» призначення на посаду судді встановлюються поданням ВРП.

З огляду на це, вирішення питання щодо призначення суддів належить до виключної дискреції ВРП, а Президент України, реалізуючи ініціативу останньої, видає указ про призначення судді. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду.

Відповідно до статті 80 Закону №1402-VIII у разі надходження до Президента будь-яких звернень щодо особи (кандидата на посаду судді), стосовно якої від ВРП надійшло подання про призначення її на посаду судді, Президент порушує перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки викладених у таких зверненнях фактів.

ВП ВС у постанові від 30 травня 2024 року у справі №9901/506/21, аналізуючи положення статті 128 Конституції та ч. 2 статті 80 Закону №1402-VIII також зауважила, що Президент має відреагувати на подання ВРП протягом 30 днів.

Цей строк є гарантійним як у сенсі забезпечення формування корпусу суддів і реалізації ВРП відповідних дискреційних повноважень для цього, так і для захисту права особи, яка взяла участь у доборі на зайняття посади судді. Тому для розгляду Президентом подання ВРП строк у 30 днів є достатнім, прийнятним, обов`язковим і розумним.

Установлення такого строку покликане забезпечити дотримання необхідного (справедливого) балансу між суспільними (публічними) інтересами, які полягають у формуванні суддівського корпусу і виражені конституційно визначеним обов`язком участі Президента України у формуванні судової влади, та приватними інтересами позивачки і розглядається (з`ясовується) в контексті оцінки бездіяльності Президента України щодо розгляду подання ВРП про призначення на посаду судді як протиправної.

КАС ВС зазначає, що Венеціанська комісія, зокрема, підтримала «церемоніальну роль» Президента та вказала у Висновку щодо проекту змін до Конституції України в частині правосуддя від 26 жовтня 2015 року № 803/2015 (CDL-PI(2015)016) про те, що "призначення суддів Главою держави, який діє відповідно до пропозиції Вищої ради правосуддя, має за мету обмежити політичний вплив та партійний тиск на суддів (...) та [має]... схвалюватися". Венеціанська комісія не може не повторити про свою рішучу підтримку пропозиції щодо того, щоб судді призначалися на посаду Президентом (який відіграватиме виключно формальну, церемоніальну роль) за поданням (обов`язковим) Вищої ради правосуддя.

Разом з тим, вказаний Висновок містить також застереження стосовно необхідності регламентувати окремими положеннями закону можливі затримки чи «глухі кути» у призначенні суддів Президентом України.

У відзиві та поясненнях до відзиву на позовну заяву представник відповідача наголошує на відсутності бездіяльності Президента у спірних правовідносинах, з огляду на його щільний графік та виняткову завантаженість у зв`язку із триваючою збройною агресією рф проти України та необхідністю першочергового розгляду питань, пов`язаних з обороною держави, захистом державного суверенітету та територіальної цілісності України.

Суд погоджується з позицією представника відповідача щодо важливої ролі Президента України як глави держави та Верховного Головнокомандувача ЗСУ, а також його винятковою завантаженістю у зв`язку з об`єктивною необхідністю активної участі в зовнішніх та внутрішніх відносинах, направлених на посилення обороноздатності держави, захисту державного суверенітету, забезпечення діяльності державних інституцій в умовах війни задля перемоги.

Разом з тим, Верховний Суд зауважує, що строк з моменту реєстрації в Офісі Президента подання про призначення позивачки на посаду судді Печерського районного суду Києва (18 червня 2021 року) до моменту введення в Україні воєнного стану (24 лютого 2022 року) був достатнім і розумним для розгляду подання ВРП та видання указу про її призначення на відповідну посаду, на виконання вимог статей 106, 128 Конституції України.

Тому Суд, враховуючи те, що подання про призначення позивачки направлене до Офісу Президента супровідним листом від 18 червня 2021 року та зареєстроване в Офісі Президента 18 червня 2021 року, тобто більше ніж за 8 місяців до введення воєнного стану в Україні, доходить висновку про допущення Президентом України бездіяльності, яка полягає у нерозгляді подання ВРП про призначення позивачки на посаду судді Печерського районного суду Києва у строк більше ніж 30 днів з дня внесення відповідного подання ВРП.

В контексті доводів представника відповідача, які стосуються введення воєнного стану в Україні, Суд наголошує на збереженні навіть у зазначений особливий період виключно «церемоніальної ролі» Президента у питанні призначення суддів. Про вказане свідчить відхилення Верховною Радою законопроєкта №9439 від 29 червня 2023 року, яким пропонувалося внести зміни до Закону «Про судоустрій і статус суддів» та Закону «Про Вищу раду правосуддя», а саме передбачити, що тимчасово, протягом строку дії воєнного стану та протягом одного року з дня його припинення чи скасування, Президент може повернути подання про призначення судді на посаду до ВРП для повторного розгляду у разі отримання від СБУ, НАБУ стосовно особи, щодо якої внесено подання, інформації, яка свідчить про вчинення такою особою дій, які можуть загрожувати національній безпеці України чи завдати шкоди національним інтересам.

На цій підставі Суд зауважує, що наявний порядок проведення процедур відбору суддів дозволяє належно, якісно та в повній мірі здійснити перевірку осіб, які претендують бути призначеними на посаду судді за встановленими критеріями щодо кваліфікації і професійних здібностей.

Тому чинне законодавче регулювання повноваження Президента України при призначенні суддів має на меті усунення політичного впливу на процес формування суддівського корпусу, що сприяє зміцненню довіри до судової системи та забезпечує її незалежність, прозорість і об`єктивність.

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання Президента України видати указ на підставі та в межах подання ВРП, колегія суддів КАС ВС зазначає таке.

При оцінці способу захисту за критерієм ефективності слід виходити з того, що ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та відповідати приписам законодавства.

Під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

При цьому адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19 та від 8 лютого 2022 року у справі № 160/6762/21 сформулював висновок, відповідно до якого ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.

ЄСПЛ у рішенні у справі «Пантелеєнко проти України» (заява № 11901/02, пункт 77) зазначив, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13 Конвенції, має бути «ефективним» як на практиці, так і за законом. Існування такого засобу повинно бути достатнім не тільки в теорії, але й на практиці, без чого йому бракуватиме необхідної доступності та ефективності.

Також, як наголошується ЄСПЛ у рішенні по справі Salah v. The Netherlands (заява № 196/02, п. 50), ефективний засіб - це запобігання тому, щоб не відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.

З урахуванням наведеного «ефективний засіб правового захисту» повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не приводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації на практиці, не відповідає розглядуваній нормі міжнародного договору.

Повертаючись до спірних правовідносин, Суд зазначає, що відповідно до статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Статтею 43 Конституції передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

Згідно із ч. 1 статті 102 Конституції Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

У справі, що розглядається, рішення суду безпосередньо стосується забезпечення судового захисту прав позивачки на своєчасне зайняття посади судді відповідного суду, водночас Президент України, як гарант, у тому числі права на працю, має його реалізовувати за відповідною процедурою (відповідно до ч. 1 статті 128 Конституції призначення на посаду судді здійснюється Президентом за поданням ВРП у порядку, встановленому законом, шляхом видання відповідного указу).

Згідно з положеннями статті 2 КАСУ щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Вказане свідчить про те, що повноваження Президента України стосовно видання указів, зокрема тих, які стосуються призначення на посаду судді, належать до його виключної компетенції як глави держави. 

З огляду на це, Верховний Суд зазначає про неможливість втручання в конституційні повноваження щодо видання указів відповідачем, а також про відсутність підстав для перебирання судом на себе повноважень, наданих йому Основним Законом.

Крім того, керуючись принципом розподілу влад, Суд зазначає, що втручання судової влади в реалізацію главою держави своїх повноважень обмежене законом.

Таким чином, ураховуючи конституційно визначений обов`язок участі Президента у формуванні судової гілки влади, а також суспільне значення належного формування цієї влади, з огляду на вимоги частини другої статті 9 КАСУ, Суд доходить висновку, що належним способом захисту прав позивачки є зобов`язання Президента відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП №1305/0/15-21 від 10 червня 2021 року про її призначення на посаду судді Печерського районного суду Києва.

Отже, Верховний Суд позовну заяву кандидатки у судді до Президента задовольнив частково.

Визнав протиправною бездіяльність Президента щодо нерозгляду подання ВРП від 10 червня 2021 року про її призначення на посаду судді Печерського райсуду Києва. Зобов`язав Президента розглянути подання ВРП про призначення позивачки на посаду судді Печерського райсуду. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив. Рішення ще може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду.

Автор: Наталя Мамченко 

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.