Будівництво у прибережних захисних смугах: наскільки законно?

В Україні не є дивиною будівельні скандали, коли девелопери намагаються звести черговий хмарочос, ігноруючи Закон та думку місцевої громади.

Особливо гостро суперечки спалахують тоді, коли будівництво розпочинається на прибережних територіях. У гонитві за мальовничими краєвидами з вікон майбутніх новобудов бізнесменів не зупиняє ні ризик підтоплення, ні ризик розмивання фундаменту, ні екологічні загрози. Якщо ситуація набуває розголосу у ЗМІ, останні пояснюють незаконність будівництва досить поверхнево, приміром «За законом будинки не можна будувати ближче 100 метрів до води».

При цьому багато важливих деталей залишаються поза увагою. Воно й не дивно, адже за декілька хвилин телевізійного сюжету складно пояснити, що й до чого. А якщо ще почати «сипати» з екрана посиланнями на законодавчі норми, глядачі спатимуть перед телевізорами.

Ми вирішили піти іншим шляхом. Давайте ґрунтовно проаналізуємо, чим корисні прибережні захисні смуги (ПЗС) і які недоліки у законодавстві створюють можливість обійти нормативне регулювання і нібито законно здійснювати будівництво.

ПЗС: ширина та функції

Є Водний кодекс України (ВКУ) і Земельний кодекс України (ЗКУ). З метою охорони поверхневих водних об’єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності, а також з метою захисту споруд від підтоплень під час паводків, забезпечення доступності прибережних територій для усіх без вийнятку громадян вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги (ст. 88 ВКУ, ст. 60 ЗКУ).

ПЗС встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період — період річного циклу, протягом якого спостерігається низька водність) шириною:

— для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менше 3 гектарів — 25 метрів;

— для середніх річок, водосховищ на них та ставків площею більше 3 гектарів — 50 метрів;

— для великих річок, водосховищ на них та озер — 100 метрів.

Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. Тому, наприклад, при великій крутизні схилів, ПЗС Дніпра може сягати 200 м у ширину. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води (берегової лінії). Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках усіх категорій земель, крім земель морського транспорту.

У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється (див. ст. 89 ВКУ і ст. 61 ЗКУ):

1) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво;

2) зберігання та застосування пестицидів і добрив;

3) влаштування літніх таборів для худоби;

4) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів;

5) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки;

6) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо.

Як бачимо, користь «ПЗСок» складно переоцінити. Саме завдяки їм ми маємо змогу прогулюватися після роботи набережними, вдихати свіже повітря, насолоджуватися краєвидами і відвідувати пляжі. Виключно завдяки їм береги водойм не «поросли кам’яними джунглями» та не забудовані підприємствами, які б нещадно забруднювали воду та просто знищували водойми, наявністю ПЗСок створюються умови для захисту іхтіофауни від негативного впливу діяльності людини. Якби не ПЗС, автомийки можна було б влаштовувати на берегах озер, а сміттєзвалища впритул до берегової лінії були б цілком санкціонованими. Також у ПЗС, як у місці, потенційно небезпечному з точки зору підтоплення, не дозволяється зводити житлові будинки, оскільки вони можуть постраждати під час повеней.

Однак, і за існуючих обставин є юридичні шпаринки, які створюють загрозу для водойм, екології та доступності прибережних зон, про це нижче.

Як звести «свічку» у ПЗС?

Що ж дає можливість законно (!) порушувати обмеження, встановлені у прибережних захисних смугах?

Таких юридичних лазівок 3:

1) маніпуляції з назвами водойм, гра словами;

2) наявність у місцевих рад права встановлювати ширину ПЗС;

3) наявність у місцевих рад права приймати рішення про продаж у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у комунальній власності територіальної громади.

У першому випадку все просто. Припустимо, будівництво розпочалось у ПЗС Дніпра (100 м). Але якщо на карті ця водойма називається протокою, затокою, каналом, то забудовник зробить усе можливе, аби юридично довести, що це окрема водойма (хай навіть і з’єднана із Дніпром). І, як наслідок, повинна мати вужчу ПЗСку. Тобто девелопери у подібних випадках намагаються довести, що це ПЗС встановлена неправильно, і будівництво ведеться поза межами «правильної» смуги. Таким чином маємо поширені спекуляції на тему ширини прибережної смуги, її практичної необхідності та доцільності у певному визначеному місці.

Що ж стосується другої лазівки, то тут підводних каменів більше.

У ч. 3 ст. 60 ЗКУ сказано:

«Межі встановлених прибережних захисних смуг і пляжних зон зазначаються в документації з землеустрою, кадастрових планах земельних ділянок, а також у містобудівній документації.»

Частина 6 ст. 88 Водного кодексу України записана так:

«У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації.»

«З урахуванням містобудівної документації.» А відповідно до пункту 42 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», затвердження містобудівної  документації належить до виключної компетенції місцевих рад. Отже, зі змісту наведених норм випливає, що не дивлячись на чітко прописані вимоги до ширини ПЗС, місцевим радам законом надано повноваження регулювати їх ширину на власний розсуд. І будемо говорити прямо: тут не обходиться без матеріальних заохочень від девелоперів для депутатів, що і є корупційною складовою законодавства.

Якщо відкинути корупційні ризики і зосередитися виключно на чинному нормативному регулюванні, відповідно до якого і необхідно діяти за ідеальних умов, то за існуючою процедурою, місцеві ради у таких випадках розглядають та затверджують пропозиції, надані фахівцями спеціалізованих проектних інститутів чи підрядних фірм, які розробляють містобудівну документацію. Є випадки, коли звуження ПЗС дійсно доцільне, в окремих випадках з тих чи інших причин вони взагалі відсутні.

Зрозуміло, що проектний інститут повинен дуже і дуже серйозно обґрунтувати таку пропозицію з точки зору рельєфу, існуючої забудови (сельбищних територій), вулично-шляхової мережі і т. д.

Наприклад, за законом ширина ПЗС має бути 100 м (50 м з урахуванням площі дзеркала водойми + 50 м з урахуванням крутизни схилів > 3°). Але, за радянських часів в 25 метрах від урізу води проклали автомобільну дорогу, а в 85 метрах – звели житлові будинки.

Коли були прийняті ВКУ і ЗКУ, інститут, який на їх виконання проектував ПЗС, запропонував, що вона має бути 25 метрів у ширину – враховуючи прокладену дорогу та зведені будівлі. У свою чергу, місцева рада та її виконавчий орган (у т. ч. підрозділ, якй здійснює утримання прибережних земель) розглядають та затверджують такі пропозиції.

Тут варто згадати, що згідно ст. 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це, зокрема, означає, що зведені раніше будівлі, які потрапили до нововстановлених ПЗС, не підлягають обов’язковому знесенню.

На превеликий жаль, саме у таких випадках теж можлива ситуація, коли забудовник користується «звуженими» смугами і починає зводити житло неподалік від берега. Нібито все і законно, але шкоди від такої нерухомості в майбутньому, буде значно більше, ніж користі.

Тим, хто планує придбавати у власність квартири у житлових комплексах з видом на водойми, важливо пам’ятати і те, що нині на ринку працює багато недобросовісних девелоперів, які з метою економії не дотримуються технологій будівництва, використовують дешеві будівельні матеріали чи розробляють архітектурно-планувальні проекти з порушенням чинних Державних будівельних норм (ДБНів).

Якщо подалі від водойм «щасливим» власникам квартир у новобудовах доводиться змиритися з виявленими «сюрпризами» і це не завжди критична проблема, то коли ми говоримо про будівництво біля води, стає зрозуміло, що вкладати десятки та сотні тисяч доларів США в квартиру у 25-поверховому 80-метровому будинку, який стоїть на 5-метрових палях, встановлених у просякнутому ґрунтовими водами піщаному ґрунті – не надто обачливе інвестиційне рішення.

Власники такого житла будуть приречені терпіти просідання і зсуви землі під будинком, підтоплення підземних паркінгів, перекоси отворів для дверей, пошкодження фасадів, а у перспективі – навіть тріщини у досить нових спорудах та їх аварійність.

Третя лазівка випливає з права місцевих рад приймати рішення про продаж комунального майна. Маємо черговий приклад корупційної складової чинного закону.

Виходячи зі змісту пункту 30 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключної компетенції місцевих рад входить, зокрема, прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна та  визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності.

А відповідно до частини четвертої статті 41 Конституції України право приватної власності є непорушним.

Таким чином, якщо вмотивовані неправомірною матеріальною вигодою депутати місцевої ради прийняли рішення про приватизацію земельної ділянки, розташованої в межах ПЗС, а її власник затіяв будівництво, зупинити його буде досить складно, навіть не дивлячись на те, що непорушність права приватної власності не скасовує дію закону, не дає права вчиняти неправомірні дії та (теоретично) не звільняє від відповідальності. На практиці знести такий об’єкт будівництва вже практично не є можливо, оскільки і ділянка, і будівля знаходяться у приватній власності.

У підсумку маємо наступну неоднозначну ситуацію. З одного боку, забудовник може назвати водойму так, як це вигідно для необхідної йому ширини ПЗС та спонукати депутатів до продажу землі. З іншого – оцінювати і розробляти містобудівні документи на місцевому рівні з урахуванням особливостей району дійсно має сенс, оскільки радикальні рішення типу «Зробимо прибережні захисні смуги 100 м усюди!» теж не є доречними і навряд чи принесуть користь.

Тому лише виважений, професійний підхід, об’єднання зусиль юристів, гідротехніків, гідроінженерів, гідрологів, архітекторів, будівельників, екологів, інженерів та представників інших професій допоможуть розробити ефективне і прийнятне рішення, готове до лобіювання у владних інституціях.

Блог отражает исключительно точку зрения автора. Текст блога не претендует на объективность и всесторонность освещения темы, о которой идет речь.

Мнение редакции «Судебно-юридической газеты» может не совпадать с точкой зрения автора. Редакция не несет ответственность за достоверность и толкование приведенной информации и выполняет исключительно роль носителя.