Чи повинен Президент України контролювати акти уряду?

Володимир Кампо,
член Асоціації суддів Конституційного Суду України,
кандидат юридичних наук, заслужений юрист України

Відповідно до Конституції України глава держави наділений правом контролю за актами уряду (пункт 15 частини першої статті 106) шляхом зупинення їх дії з мотивів невідповідності Основному Закону держави з одночасним зверненням до Конституційного Суду України (далі — КСУ) щодо їх конституційності. Цей контроль відповідає парламентсько-президентській формі правління, що діяла у 2006-2010 роках та була відновлена в Україні у 2014 році.       

За даної форми правління ключова роль у державі формально  належить Кабінету Міністрів України (далі — КМУ), а фактично — у залежності від ситуації в країні — її може виконувати також Президент України, якщо його підтримує парламент. По суті, проблема політичного лідерства в державі впирається у питання: кого підтримує парламентська більшість — главу держави чи главу уряду?     

У 2006-2010 роках, коли вперше була апробована парламентсько-президентська форма правління в Україні, парламент підтримував прем’єр-міністра України. А у 2014-2018 роках  парламентська більшість підтримує Президента України. Тобто в межах однієї форми правління можливі два різні механізми здійснення державної влади — через: а) главу уряду; б) главу держави.

У своєму щорічному посланні до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2018 році», з яким Президент України П. Порошенко виступив у парламенті 20 вересня 2018 року, він заявив, що жодного разу за всі роки президентства (з 2014 року) «не скористався своїм законним правом призупиняти рішення Кабінету Міністрів України із одночасним зверненням до Конституційного Суду України».

Зрозуміло, що ці слова глави держави були адресовані уряду та депутатам від парламентської більшості: мовляв, між нами все добре, а тому немає претензій до зазначених актів уряду. Проте як ці слова мають розуміти громадяни, які чекають від уряду покращення правових умов для ведення бізнесу, соціального забезпечення, реалізації інших своїх конституційних прав і свобод?

У той же час вони бачать, що виконання та дотримання Конституції України не є пріоритетом  в діяльності  уряду. Однак поки що через конституційний нігілізм і патерналізм, що є соціальними наслідками бідності, низької конституційної культури тощо, більшість українців ще не здатна демократичним шляхом систематично контролювати виконання і додержання державною владою Конституції України, хоч певні спроби вже ними  робляться.

Краще це виходить, наприклад, у поляків, румунів тощо, які збираються на велелюдні мітинги кожен раз, коли існує загроза їхнім конституціям, закріпленим у них правам і свободам громадян.      

Українські Майдани — перший 2004 року (Помаранчева революція) і другий  2013-2014 років (Революція гідності) — як наслідки багаторічного обмеження і приниження народу були спробою започаткувати системний контроль народу над  державною владою, але тільки на обмежений проміжок часу. По закінченню Майданів формальний контроль за державною владою переходив до конституційних інституцій, які його формально здійснювали з урахуванням вимог закону. При цьому інтереси Українського народу (далі - народ), який захистив на Майданах демократію та справедливість, на жаль, рідко брались до уваги.

Тому право Президента України зупиняти рішення КМУ із одночасним зверненням до КСУ стало сьогодні певним заручником протилежних інтересів — українського правлячого класу, якого задовольняє нинішня  діяльність уряду, з одного боку, та народу, який бачить у цій діяльності певні недоліки і постійно про це заявляє у ЗМІ, в інтернет-виданнях, у зверненнях до Президента та уряду,  з другого боку. Але при цьому більше просить аніж вимагає, частіше апелює до совісті чинної влади аніж до Конституції України.       

Своєю позицією щодо невикористання права зупиняти рішення КМУ із одночасним зверненням до КСУ Президент П. Порошенко фактично запевнив український політичний клас, що він залишається вірним загальнокласовим інтересам і не збирається застосовувати це право для інших цілей. Зрозуміло, що в таких умовах народ має право активно захищати свої права та інтереси, оскільки вони  ігноруються урядом та байдужі для глави держави.         

Якщо народ буде боротися за свої права, тоді рано чи пізно Президент України змушений буде задуматись над тим, як гармонізувати його інтереси та інтереси українського політичного класу. Проте зі свого боку громадяни мають  заявляти про конкретні порушення актами уряду їх конституційних прав, що є підставою для  перевірки цих актів на конституційність. А не писати взагалі про те, що їм погано живеться. Конкретні правові позиції громадян особливо необхідно сьогодні, коли, як вважають експерти, в Україні встановлюється маркетингова демократія, заснована на конкуренції суспільних запитів народу і пропозицій державної  влади.

З формального боку інститут зупинення Президентом України рішень КМУ із одночасним зверненням до КСУ мав би бути засобом забезпечення виконання і дотримання Конституції України урядом, інструментом захисту гідності та прав людини від зловживань уряду тощо. Проте сьогодні даний інститут фактично не виконує своєї ролі, залишаючись номінальним.

Очевидно, що глава держави не може бути байдужий до діяльності уряду, так як саме виконавча влада є основним механізмом реалізації його передвиборчої програми, а відтак — внутрішньої та зовнішньої політики.       

Однак основним засобом корегування та контролю за діяльністю уряду нині є не зазначений інститут, а парламентська більшість, через яку Президент П. Порошенко проводить свою політику, зокрема й  щодо уряду.

Аналіз попередньої практики президентського контролю за урядом, починаючи з Президента Л. Кучми (керував у 1994-2004 роках), дає підстави для виділення кількох його варіантів через різницю у ставленні глав держави до принципів конституційної демократії: політичної конкуренції між законодавчою та виконавчою владою, політичної відповідальності уряду перед Президентом і парламентом, а також політичної відповідальності парламенту перед народом. Зрозуміло, що в умовах перехідної демократії жоден глава держави «не дотягував» до конституційної демократії як однієї з цілей правової держави. Проте певні спроби запровадження відкритої системи влади, що асоціюється з цією демократією, були зроблені.

Питання контролю за урядом найбільш динамічно розвивались за Президента В. Ющенка (керував у 2005-2010 роках), коли діяла парламентсько-президентська форма правління. До речі, одна з головних проблем його президентства, як вважають експерти, полягала у тому, що він намагався інтенсивно контролювати акти КМУ за часів другого уряду Ю. Тимошенко (2007-2010 роки). Проте це мало незначний політичний ефект, адже уряд спирався на парламентську більшість і  фактично не змінював свою політику.

Більше того, у дусі конституційної демократії В. Ющенко намагався  впровадити принципи політичної конкуренції між законодавчою та виконавчою владою і політичної відповідальності парламенту перед народом, зокрема, за недієздатний уряд. Він двічі застосовував право розпуску парламенту, коли в ньому не було належної урядової більшості, й лише один раз — 2007 року — це йому вдалося. Фактично Президент В. Ющенко розвивав напіввідкриту систему влади, але більшого досягти не вдалося через помилки та невдачі його  команди, а також поразку на президентських виборах 2010 року.

Економічні результати за часів президентства В. Ющенка у чомусь були нижчі, а у чомусь вищі ніж за часів президентства Л. Кучми, коли країна інтенсивно розвивалась. Безпосереднє керівництво економікою знаходилось у руках прем’єр-міністра Ю. Тимошенко, на яку Президент не мав політичного впливу. Фактична безконтрольність уряду призвела до того, що він «не помітив» світової економічної кризи, через що у 2009 році відбулось різке падіння національного ВВП.

Щодо часів президентства Л. Кучми та В. Януковича (керував у 2010-2014 роках), які діяли за умов президентсько-парламентської форми правління, то у них не виникало проблем з контролем за конституційністю актів уряду. І зовсім не тому, що  юридично вони не могли перед зверненням до КСУ зупиняти ці акти — їм це було  просто не потрібно.

Обидва керівники держави були вправі оскаржувати акти уряду до Суду у загальному порядку, тобто безвідносно їх зупинення. Проте у Л. Кучми та В. Януковича були інші, більш важливі  інструменти контролю за діяльністю уряду: політичні. Вони формували і зміщували склад КМУ, а тому напряму ним керувати. Разом з тим на практиці обидва керівники по-різному ставились до практичного застосування  політичного контролю над урядом.

Так, у Президента Л. Кучми не було своєї парламентської більшості і він змушений був часто змінювати не тільки міністрів, але й Прем’єр-міністрів (7 разів за 10 років) – у залежності від політичної ситуації. Тоді як той, який самоусунувся від виконання повноважень Президента у 2014 році В. Янукович, спирався на парламентську більшість і за свою каденцію (2010-2014 роки) не змінив Прем’єр-міністра ні разу.  Це означало, що між парламентом та урядом була відсутня політична конкуренція, а сам законодавчий орган був повністю підпорядкований главі держави.

Однак Президент Л. Кучма, змінюючи уряди, враховував політичні настрої у суспільстві та в парламенті й тому був готовий до політичного компромісу, завдяки чому уникнув насилля  під час Помаранчевої революції 2004 року. Політична конкуренція між Президентом і парламентом у ті часи ні разу не приводила до дострокового припинення повноважень останнього, але всі політичні кризи в країні закінчувались відставкою уряду. Тобто система влади була відносно або частково відкритою, що, до речі, привело до того, що в останні  роки  президентства Л. Кучми були найвищі показники зростання ВВП з 1991 року  — 8.4%.

У той час, як В. Янукович фактично ігнорував опозиційні настрої суспільства та парламенту, а прикриваючись парламентською більшістю - жодного разу не змінив уряд. Ніякої політичної конкуренції між законодавчою владою та Президентом  не існувало, а рятівний клапан від політичних криз — уряд — через його незмінність не  виконував цю роль.

Замкнута система влади за президентства В. Януковича привела її до повного фіаско. Під час Революції гідності він відмовився від політичного компромісу з  парламентською опозицією, а потім застосував зброю проти учасників Євромайдану. Після цього В. Янукович нібито погоджувався на такий компроміс, але було запізно і він самоусунувся від виконання повноважень Президента.  До речі, в економіці України за президентства В. Януковича спостерігався певний прогрес, але темпи її зростання постійно падали – закрита система влади була серйозним  гальмом соціально-економічного  розвитку країни.

Так що реалізація права політичного контролю над урядом, як і його політичні та економічні наслідки  за президентства Л. Кучми та В. Януковича, які діяли в умовах президентсько-парламентської форми правління, були різними. Все залежало від варіанту системи влади, яку вони застосовували — частково відкритої при Л. Кучмі та закритої — при В. Януковичу.

Доля авторитарних політичних режимів в Україні дуже драматична - їх народ довго терпіти не може. Тому два керівники держави — Л. Кучма і В. Янукович - привели Україну до демократичних революцій. Але тільки перший зумів завершити одну — Помаранчеву революцію — політичним компромісом, а  другий — розстрілом Революції гідності та втечею до Росії.

На початку своєї каденції Президент П. Порошенко (керує у 2014-2018 роках) фактично мав перед собою три варіанти президентського контролю за урядом — від Л. Кучми, В. Ющенка і В. Януковича. Тобто з відносно відкритою,   напіввідкритою  і  закритою системою влади. Проте ні один з цих варіантів не викликав у нього повної довіри, а тому він вдався на пошуки  свого варіанту  такого контролю.

Президент П. Порошенко практично відмовився контролювати уряд  за варіантом  Президента В. Ющенка як найбільш складного та ризикованого, хоча форма правління на час їх діяльності співпадає. Очевидно, що Петро Олексійович враховував всі «за» і «проти» президентства В. Ющенка, проте вирішив  за краще контролювати  уряд через лояльну до нього парламентську більшість.

Щодо практики президентів Л. Кучми і В. Януковича, то тут Президент П. Порошенко, симпатизуючи особисто першому з них, проте частково використовує  систему влади за варіантом другого. Принципи політичної конкуренції між законодавчою та виконавчою владою, а також політичної відповідальності  уряду перед парламентом та парламенту перед народом фактично Президентом П. Порошенком не застосовуються. За його президентства уряд змінювався лише один раз у 2016 році; про дострокове припинення повноважень парламенту хіба що журналісти вели розмови, але не глава держави.

Зрозуміло, що систему влади часів президентства П. Порошенка слід визнати закритою. Це у значній мірі пояснює, чому вона є малоефективною і  стає дещо небезпечною для подальшого розвитку країни. Очевидно, що у разі перемоги будь-кого на президентських виборах 2019 року йому доведеться змінювати цю систему, хоча б на відносно відкриту, як це було за часів президентства Л. Кучми.

Проте закриту систему влади Президент П. Порошенко обрав для себе не з практики контролю над урядом за президентства В. Януковича, як йому іноді приписують. А тому, що країна захищається від російської військової агресії  і  це змушує чинного главу держави до об’єктивної концентрації державної влади. Але чи зможе він довго утримувати дану концентрацію, якщо не вирішуються ключові питання життєдіяльності переважної частини громадян і росте їх невдоволення?

Закрита системи влади негативно впливає на економічний розвиток країни: зростання ВВП складає лише близько 3.5% (при потребі у 8-10%); тіньова економіка знаходиться на рівні 40-50%; постійно зростають і без того величезні борги перед міжнародними фінансовими організаціями тощо. Це фактично означає, що крім війни, корупції та бідності, Україну чекають  великі суспільно-політичні випробовування. Чи зможе чинний Президент змінити варіант системи врядування ще до виборів 2019 року, коли стало зрозуміло, що саме вона є головною причиною його слабкої підтримки з боку народу?

Відомо, що у Другій світовій війні країни західної демократії перемогли праворадикальний нацистський режим завдяки тому, що винайшла таку системну ідеологічну та політичну зброю, як войовнича конституційна демократія. Ці країни воювали не за відновлення територіальної цілісності держав, що були окуповані нацистами, хоч і це було важливо, а за демократичні цінності: гідність і права людини, верховенство права тощо. Так само завдяки зазначеній зброї західна демократія на рубежі 1980-1990-х років перемогла у мирному змаганні ліворадикальний радянський соціалізм.

Історичний досвід західної демократії вказує на те, що Україні також треба йти шляхом запровадження войовничої конституційної демократії, здатної захистити не тільки територіальну цілісність країни, але й забезпечити домінування у суспільстві конституційних цінностей. Ця демократія має базуватися на відкритій системі влади: народному суверенітеті, конкуренції законодавчої та виконавчої влади, конституційній просвіті народу, відповідальності уряду перед Президентом і парламентом тощо. Зрозуміло, що лише у тих рамках, які не зашкодять, насамперед,  обороні та безпеці країни, що стала жертвою російської агресії та окупації Криму.

Сучасна суспільна практика вказує на те, що підстав для застосування конституційної норми про призупинення чинним Президентом України рішень КМУ із одночасним зверненням до КСУ, існує більш ніж достатньо. Причому, главі держави важливо звертати увагу на порушення цими рішеннями не тільки матеріальних, але й процедуральних (процесуальних) конституційних норм. Назвемо деякі приклади таких підстав, коли:

       а) на засіданнях КМУ ухвалюються рішення, а замість міністрів-політиків  присутні їх заступники-чиновники, правда з дорадчим голосом, але цей голос може мати вирішальне значення. Конституція України наділяє відповідними урядовими повноваженнями легальний орган, сформований відповідно до її засад (частина перша статті 114). А не уряд, що приймає рішення за порадами заступників міністрів, які не несуть політичну відповідальність. Отже, такі рішення  уряду мають сумнівну легітимність та процедуральну (процесуальну) конституційність, а тому є підстави для їх оскарження у КСУ;

       б) уряд, приймаючи рішення, фактично вдається до ущільнення  повноважень підпорядкованих йому міністерств і відомств. Наприклад, згідно з  пунктом 3 частини першої статті 116 Конституції України КМУ забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості тощо.

       На практиці багато, якщо не більшість питань, які уряд розглядає та вирішує на своїх засіданнях, не відносяться до політичних питань виконавчої влади. Як правило, це адміністративні питання, які повинні вирішувати відповідні міністерства. Фактично акти уряду  з адміністративних питань потребують перевірки на їх конституційність;

       в) при підготовці державного бюджету уряд нерідко ігнорує положення Конституції України про те, що бюджетна система України будується на засадах справедливого та неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша статті 95). Так, досить проаналізувати субвенції територіальним громадам, що виділені урядом, наприклад, у Київській чи будь-якій іншій області, що територіально відносяться до виборчих округів народних депутатів України  від правлячих партій, щоб зрозуміти, що ці округи трохи «рівніші» за інші.

Названі тут підстави для конституційних подань чинного Президента України на рішення КМУ фактично  базуються на текстуальному розумінні положень Конституції України. Але ще є доктринальне  розуміння  чинної Конституції, застосування якого може суттєво збільшити кількість таких підстав. Однак спочатку слід владнати справи хоча б з тими підставами, що засновані на її текстуальному розумінні.

Зрозуміло, що  президентські чиновники зобов’язані постійно інформувати главу держави про факти порушення чинної Конституції України у рішеннях КМУ та про завдану ними моральну і матеріальну шкоду громадянам, суспільним інтересам тощо. Для цього створений інститут Представника Президента України в КМУ. Проте про його діяльність у сфері контролю за додержанням Конституції України в роботі уряду інформації немає, а тому варто запровадити  періодичні інформаційні звіти цього Представника для громадськості.

Якщо ж президентські чиновники ігнорують факти порушення чинної Конституції України у рішеннях КМУ, то існує загроза  деконституціоналізації, тобто «омертвіння» інституту звернення Президента України  до КСУ щодо цих рішень. Це  у свою чергу може мати різні негативні наслідки аж до тих, що привели до  Революції гідності (згадаймо безвідповідальність уряду за часів президентства В. Януковича).

Проте у даному питанні багато залежить від чинного Президента України, який визначає політичну поведінку своєї Адміністрації.  Якщо він налаштований на виконання і додержання Конституції України, як це витікає з її положень та вимог  Революції гідності, тоді  він повинен націлювати своїх чиновників на підготовку матеріалів для реалізації пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України. Тоді народ побачить результати президентського контролю над актами уряду та буде переконаний у тому, що у нього є Президент, який виконує даний її припис,  гармонізуючи при цьому інтереси верхів і низів тощо.

На практиці поки уряд співпрацює з главою держави та його парламентською більшістю  інститут звернення до КСУ щодо конституційності урядових актів залишається лише запасною президентською зброєю. Ця зброя може бути, а може і не бути застосована — залежно від політичної ситуації та волі глави держави. Проте у будь-якому випадку тут потрібна гнучка і далекоглядна політика, щоб не нашкодити.

За українською політичною традицією між главою держави та главою уряду завжди існує більша чи менша політична конкуренція. Проте за цією ж традицією вони обидва через традиційний конституційний нігілізм намагаються вирішувати проблемні питання  позаконституційно, зокрема, через тіньові схеми,  «договірняки» та інші засоби тіньової конституції. Це ж може стосуватися і права глави держави призупиняти рішення уряду з наступним оскарженням їх конституційності у КСУ.

Конституційний нігілізм послаблює політичні позиції інститутів і глави держави, і глави уряду як всередині країни, так й особливо за кордоном. Особливо цей негативний фактор позбавляє їх здатності належним чином забезпечувати конституційну демократію, ринкову економіку і соціальну справедливість, а також персонально чесно  дивитися у вічі європейським та іншим західним партнерам.       

Все наведене вище вказує на те, що громадянському суспільству та особливо конституційній науці слід більше уваги приділяти інституту звернення Президента України до КСУ щодо конституційності актів уряду, незалежно від політичної ситуації в країні та позиції глави держави. Конференції, круглі столи, семінари, моніторинги, програми конституційної просвіти та подолання бідності, інформаційні запити тощо були б корисні та ефективні для ширшого впровадження даного інституту та інформування про нього громадян.

Використання інституту зупинення Президентом України актів КМУ з наступним зверненням до КСУ на предмет їх конституційності за нинішніх умов міг би стати одним із важливих засобів подолання закритості діючої системи влади. Очевидно, що Президент України повинен реально виконувати пункт 15 частини першої статті 106 Конституції України, оскільки його влада спирається на народний суверенітет, який — відповідно до рішень КСУ — зобов’язує главу держави діяти в інтересах народу.   

Проте до цього чинного Президента України  має «надихати» не тільки  Основний Закон, але й громадянське суспільство. Одночасно останнє повинно звільнятися від конституційного нігілізму та патерналізму, зокрема, за допомогою масової конституційної просвіти, що її має якомога швидше запровадити держава, а відтак практично активізувати свою діяльність.