Порушення вимог фінансового контролю: практика прокуратури і судів

Валентина Сеник,
Начальник відділу організації діяльності
в сфері запобігання та протидії корупції
Генеральної прокуратури України

З цією метою законодавець в ст. 250 КУпАП вказав обов'язкову участь прокурора в розгляді справ про правопорушення, пов'язані з корупцією, що повністю узгоджується з висновками Генерального Директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи (Страсбург, 18.11.2016) та рішеннями ЄСПЛ (§42 рішення ЄСПЛ «Карелін проти Росії» №926/08, 20.09.2016) про обов'язковість участі прокурора у справах зазначеної категорії, що є необхідною умовою для забезпечення неупередженої ролі суддів.

При цьому Генеральною прокуратурою України ґрунтовно вивчаються проблемні питання, що виникають при застосуванні антикорупційного законодавства, чинного в Україні вже більше двох років, і відповідна судова практика. Найбільш актуальні з них із зазначенням конкретних судових рішень і статистичних даних систематично висвітлюються в листах Генеральної прокуратури України, спрямованих на адресу Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ з метою уникнення неоднозначного тлумачення норм закону в судовій практиці і запобігання помилок в його застосуванні.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 32 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», в редакції, визначеній п. 7 розділу ХІІ «Перехідні положення» Закону України від 02.06.2016 №1402-III, Вищим спеціалізованим судом надаються судам нижчого рівня рекомендаційні роз'яснення з питань застосування законодавства щодо рішенням справ відповідної судової спеціалізації. Такі роз'яснення повинні, відповідно до вимог закону, ґрунтуватися на узагальненні та аналізі судової статистики.

Тому Генеральною прокуратурою України детально опрацьовано інформаційного листа Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ (ВССУ) від 22.05.2017 про притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов'язані з корупцією, підготовлене Судовою палатою у кримінальних справах ВССУ, а за результатами аналізу наведених висновків вважаємо його таким, який не в повному обсязі відображає проблемні питання застосування судами норм процесуального та матеріального права.

Відсутність у листі аналізу конкретних судових рішень і правильності застосування в них норм права призвели до вільного трактування Закону України «Про запобігання корупції» (далі — Закон), суб'єктами якого, до речі, є також судді.

1. Зараз найбільш актуальним питанням після початку запуску електронного декларування є правильність застосування норм Закону про дотримання вимог фінансового контролю, в т. ч. в разі припинення здійснення діяльності.

Тільки за минулий рік і чотири місяці поточного судами України розглянуто понад 200 справ про порушення вимог фінансового контролю із залученням винної особи до відповідальності.

При цьому єдиною кваліфікуючою ознакою правопорушення, передбаченою ч. 1 ст. 172-6 КУпАП, є визначення поважності причини несвоєчасного подання декларації особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Оскільки законодавець не передбачив таких причин, то Генеральна прокуратура України з метою правильного застосування закону і визначення їх переліку звернулася до провідних наукових установ (Національній школі суддів України, Національному юридичній університету ім. Ярослава Мудрого та ін.), Які висловили з цих питань свою правову позицію, що враховується при наданні висновку прокурора в кожному судовому засіданні відповідно до вимог ст. 250 КУпАП.

Крім цього, судова практика свідчить про значну частину правопорушень зазначеної категорії, якщо особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, не може привести поважної причини несвоєчасного подання декларації, тобто вчинила зазначене правопорушення через несумлінне ставлення до вимог антикорупційного законодавства, і судами кваліфікується як необережність.

Наявна практика судів про визнання таких осіб винними в порушенні вимог фінансового контролю (справи за реєстраційними номерами 65892879, 66328131, 65074423, 66729582 та ін.).

У той же час висновок Судової палати у кримінальних справах ВССУ в листі про те, що вчинення цього діяння з необережності виключає притягнення особи до адміністративної відповідальності, суперечить положенням ст. 1 Закону. Ця норма визначає правопорушення, пов'язане з корупцією, як діяння, яке не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом вимоги, заборони і обмеження, тому вчинення такого діяння з необережності не виключає притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Деякими судами (постанова Рівненського міського суду від 24.05.2017 по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 2 ст. 172-6 КУпАП, щодо Хомко В. Є. та ін.), як і самою Судовою палатою у кримінальних справах ВССУ , помилково вживається термін «адміністративне корупційне правопорушення» і не враховується, що, відповідно до визначень, наданих ст. 1 Закону, поняття «корупційне правопорушення» виключає адміністративну відповідальність. Підміна судами поняття «правопорушення, пов'язане з корупцією» поняттям «корупційне правопорушення» Закону і вільне трактування статей глави 13-А «Адміністративні правопорушення, пов'язані з корупцією» КУпАП призводять до неправильного його застосування і, як наслідок, прийняття незаконних рішень, а також уникнення передбаченої законом відповідальності особами, які порушили встановлені обмеження.

Не можна також погодитися з висновком, що судді, які звільнені з підстав, визначених ч. 6 ст. 126 Конституції України, не можуть бути суб'єктом адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 172-6 КУпАП. На нашу думку, це звужує зміст норми статей 3, 45, 52 Закону, суперечить наявній судовій практиці, нормам трудового права, що регулює питання припинення трудової діяльності, і роз'ясненням Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) від 11.08.2016 з цих питань .

Зокрема, ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 22.05.2017 залишено без змін постанову Городоцького районного суду Львівської області від 11.04.2017 про притягнення до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу Варениці В. С. Він несвоєчасно, без поважних причин, подав декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави, за період, не охоплений раніше поданими деклараціями, чим вчинив правопорушення, пов'язане з корупцією, відповідальність за яке передбачена ч. 1 ст. 172-6 КУпАП. При цьому Варениця В. С. обіймав посаду судді Яворівського районного суду Львівської області та наказом голови цього суду від 04.10.2016 №80/к, на підставі постанови Верховної Ради України від 22.09.2016 №1600-VIII, виключений зі штату суду .

Таким чином, не можна повністю погодитися з висновками Судової палати у кримінальних справах ВССУ щодо трактування окремих питань притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення вимог фінансового контролю.

Вважаємо, що питання визнання суддів, звільнених на підставах, визначених ч. 6 ст. 126 Конституції України, суб'єктами правопорушення, передбаченого ст. 172-6 КпАП, а також розмежування понять «корупційне правопорушення» і «правопорушення, пов'язане з корупцією», що тягне висновок про неможливість здійснення такого правопорушення з необережності, вимагають додаткового опрацювання та визначення з урахуванням судової практики та роз'яснень уповноважених органів.

2. Окремим питанням, висвітленим у листі, є наявність конфлікту інтересів при взятті участі особою, що здійснює службові або представницькі повноваження, в голосуванні по обранню його на адміністративну посаду та підстав притягнення цієї особи до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов'язане з корупцією, передбачене ст. 172-7 КУпАП.

Повністю згодні з висновками про необхідність встановлення наявності факту прийняття рішень, виконання чи невиконання дії в умовах реального конфлікту інтересів, сукупності таких юридичних фактів, як наявність приватного інтересу і протиріччя між цим інтересом і його представницькими повноваженнями, із зазначенням того, у чому це протиріччя полягає або як впливає на прийняття рішень. У той же час переконані, що посадові особи, які є суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону, мають права, визначені Конституцією, але разом з тим вони обтяжені певними обов'язками, визначеними цим Законом, виконання яких не порушує їхніх прав. З згаданими обов'язками вони ознайомлені і зобов'язані їх виконувати в певний спосіб.

Суть обмежень, закладених законодавцем до Закону, полягає у виключенні з діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, корупційної складової шляхом обов'язку повідомлення про приватний інтерес при здійсненні своїх повноважень, невиконання цього обов'язку і порушення встановлених Законом обмежень.

Зазначене повністю узгоджується з позицією НАЗК як органу, наділеного ст. 11 Закону правом давати роз'яснення з цих питань, яку вони висловили в листі від 21.02.2017 №4144/3814/17 Українською асоціацією районних та обласних рад (розміщений у відкритому доступі на сайтах деяких місцевих рад) і позиціями апеляційних судів, сформульованих в їх рішеннях.

Так, порушенням вимог ст. 35 Закону, ст. 591 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнані дії депутата Урзуфскої сільської ради Донецької області Піменова О. Ю. під час голосування за обрання себе на посаду секретаря цієї ради (постанова Першотравневого районного суду від 19.04.2016 по справі №33/775/81/2016м, залишено в силі ухвалою Апеляційного суду Донецької області від 24.05.2016). Аналогічні рішення ухвалені у справах №222/528/16-п, №241/641/16-п, №222/527/16-п, №234/6718/16-п, №235/4837/16-п, №264/3256/16-п та інших щодо депутатів сільських, селищних, міських рад.

Разом з цим у справах щодо посадових осіб вищого рівня (голови та заступники обласних рад) думка суду при аналогічних обставинах змінюється (справи №522/8025/17, №161/4381/17, №335/3925/17) і прийнято рішення про закриття проваджень у справах у зв'язку з відсутністю складу правопорушення.

Можливість різного трактування правових норм, в залежності від посадового становища особи, яка притягається до відповідальності, нівелює повагу до Закону та правосуддя в цілому.

Наведені вище проблеми, при розгляді судами адміністративних справ про порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, свідчать про необхідність детального опрацювання судових рішень у справах зазначеної категорії з урахуванням позиції НАЗК, що участь в голосуванні депутатами відповідної ради буде визначатися як вчинення дій і прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, за що Законом передбачена адміністративна відповідальність відповідно до санкцій ст. 172-7 КУпАП.

3. Потребує ґрунтовного опрацювання проблематика визначення терміну притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Так, ч. 4 ст. 277 КУпАП передбачено, що термін розгляду адміністративних справ про правопорушення, пов'язані з корупцією, зупиняється судом у разі, якщо особа, щодо якої складено протокол про адміністративне правопорушення, пов'язаного з корупцією, умисно ухиляється від явки до суду або з поважних причин не може туди з'явитися (хвороба, перебування у відрядженні чи на лікуванні, у відпустці і т. д.).

У п. 12постанови Пленуму Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 17.10.2014 №11 «Про деякі питання дотримання розумних строків розгляду судами цивільних, кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення» роз'яснено, що в разі відкладення розгляду справи про адміністративні правопорушення за клопотанням учасників судового розгляду строк накладення адміністративного стягнення, передбачений ст. 38 КУпАП, обчислюється, починаючи з дня вчинення адміністративного правопорушення, а при триваючому правопорушенні — починаючи з дня його виявлення. Можливість зупинки цього строку в зв'язку з перенесенням розгляду справи не передбачена, крім випадку, визначеного ч. 4 ст. 277 КУпАП.

Окремої уваги потребує проблема недотримання судами вимог КУпАП по 15-денний строк розгляду судом протоколів зазначеної категорії. На жаль, порушують цей строк самі судді, щодо яких складено відповідні протоколи.

Зокрема, систематично (тричі) не з´являться на судові засідання для розгляду протоколу про порушення антикорупційного законодавства, складеного відносно неї, суддя Вознесенського міськрайонного суду Миколаївської області Зубар Н. Б. Аналогічні дії судді Івано-Франківського окружного суду Лучко О. О. привели до закриття адміністративної справи за її обвинуваченням у порушенні обмежень щодо врегулювання конфлікту інтересів на підставі ст. 38 КУпАП в зв'язку з закінченням строків притягнення до адміністративної відповідальності.

При таких обставинах, з метою уникнення випадків закриття адміністративних справ на підставі ст. 38 КУпАП, додаткового роз'яснення потребує практика застосування ч. 4 ст. 277 КУпАП.

4. У зв'язку зі змінами в законодавстві доречно приділити увагу Судовій палаті у кримінальних справах ВССУ дотримання вимог ст. 255 КУпАП про складання протоколів зазначеної категорії уповноваженими особами.

У листі правильно вказано, що такими повноваженнями законодавець наділив НАЗК і Національну поліцію України (НПУ).

У той же час залишено без уваги наявність судових рішень, якими працівники Управління захисту економіки НПУ визнані уповноваженими на складання адміністративного протоколу, стало причиною закриття справи (справа №3/405/408/17).

Вважаємо, що визначення проблеми визнання окремими судами законних повноважень працівників НПУ на складання протоколів про адміністративне правопорушення, пов'язаного з корупцією, сприятиме зменшенню кількості незаконних рішень при розгляді справ зазначеної категорії.

Відсутність узагальнення наявної судової практики та аналізу статистики призводить до неправильного застосування судами норм антикорупційного законодавства, а позбавлення права на апеляційне оскарження прокурором незаконних рішень — до порушення принципу рівності всіх учасників судового процесу, що гарантовано ст. 129 Конституції України.

Формування правильної судової практики з розгляду справ зазначеної категорії необхідно для встановлення довіри до судової системи в умовах її реформування, поваги до закону і новостворених антикорупційних органів.