Судова практика: захист прав іноземців та осіб без громадянства

Незважаючи на те, що міжнародні експерти називають Україну транзитною країною, проблема дотримання прав осіб які перетинають кордон держави, стає все більш актуальною. Виною тому є і воєнізовані конфлікти, що розпалюються на Близькому Сході, однак і з мирних територій нерідко в Україну приїжджають ті, хто прагне відшукати більш комфортне місце проживання.

Як правило, проблемами осіб, які незаконно перетинають кордон або незаконно перебувають на територію України, а саме їх затриманням, ідентифікацією і вирішенням питання про видворення, займаються Державна міграційна служба України (ДМСУ), Державна митна служба України (Держмитслужба), а також недержавні організації, що захищають права іноземців. Якщо ж під час взаємодії перераховані суб'єкти не можуть досягти консенсусу, то в справу вступають суди.

Розглядаючи справи даної категорії, суддям доводиться вирішувати безліч аспектів, які можуть поставити під сумнів ефективність захисту прав іноземців або осіб без громадянства. Однак, незважаючи на це, в Україні сформувалася судова практика, яка дозволяє говорити про усталені тенденції в зазначеній сфері. Про найбільш яскравих прикладах судових рішень редакції розповіла суддя Київського апеляційного адміністративного суду Олена Губська.

«Найбільш частими підставами для скасування судового рішення судами вищої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд нижчої інстанції вважає встановленими, а також порушення норм процесуального або матеріального права.

У постанові Вищого адміністративного суду України (ВАСУ) від 17.11.2015 року (К/800/32501/15) постанови суду першої та апеляційної інстанцій були скасовані. ВАСУ прийняв нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив. Суть справи полягала в тому, що двоє іноземців — чоловік і жінка — звернулися до суду з позовом до ДМСУ про визнання неправомірним та скасування рішення про відмову у визнанні особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Постановою суду першої інстанції, підтриманим апеляційним судом, позов задоволено, а рішення ДМСУ скасовано. Суд зобов'язав ДМСУ визнати громадян особами, які потребують додаткового захисту. В ході розгляду було встановлено, що чоловік і жінка були громадянами Російської Федерації. Чоловік за національністю — татарин, за віросповіданням — мусульманин, а жінка за національністю — башкирка, за віросповіданням — мусульманка.

Мотивуючи своє рішення, ВАСУ зазначив, що ДМСУ було встановлено, що в РФ проживає значне мусульманське населення, представлене численними мусульманськими партіями. При цьому слід зазначити, що релігія іслам дозволена для віросповідання в РФ і гарантована Конституцією зазначеної країни, тому сам факт визнання зазначеної релігії позивачами не може бути підставою для визнання їх біженцями. Отже, при прийнятті рішення відповідачем було проведено збір та аналіз інформації про країну походження, про осіб заявників та інших обставин. Крім цього, суди, зобов'язавши ДМСУ визнати позивачів особами, які потребують додаткового захисту, вийшли за межі своїх повноважень, оскільки вирішення цього питання є виключною компетенцією ДМСУ.

Тимчасовий виїзд

Яскравим прикладом також є рішення ВАСУ від 07.03.2017 року (К/800/12052/16), яким рішення судів першої та апеляційної інстанції залишено без змін.

У цій справі громадянин Афганістану звернувся до суду з позовом до ДМСУ з проханням визнати незаконним і скасувати рішення державного органу про визнання іноземця, що втратив статус біженця в Україні. Постановою суду першої інстанції, залишеним без змін апеляційною інстанцією, позов задоволено. Рішення ДМСУ визнано незаконним і скасовано.

Судами було встановлено, що у 2009 році рішенням Державного комітету України у справах національностей та релігій громадянину Афганістану надано статус біженця. У лютому 2015 року в Департамент у справах громадянства біженців та іноземців ДМСУ надійшло клопотання ДПСУ про позбавлення позивача статусу біженця, оскільки останній виїжджав до Афганістану транзитом через Туреччину і, перебуваючи в Афганістані певний час, повернувся в Україну. У липні 2015 року рішенням ДМСУ громадянин Афганістану визнаний таким, що втратив статус біженця в Україні як особа, знову добровільно скористалася захистом країни громадянської належності.

Мотивуючи своє рішення, ВАСУ зазначив, що тимчасовий виїзд позивача в країну громадянської належності не може бути розцінений як виняткова підстава вважати, що він добровільно знову скористався захистом цієї країни. Така позиція повинна бути підтверджена певними мотивованими доказами. У той же час, як було встановлено судами попередніх інстанцій, відповідачем не представлені ніякі докази в спростуванні наявності у нього особистих (сімейних) причин для відвідування країни громадянської належності, також як і наведених вище обставин, що підтверджують намір скористатися захистом країни громадянської належності, і фактичне надання такого захисту.

Примусове видворення

Також, проаналізувавши рішення судів, можна прийти до висновку, що дуже багато питань виникають при розгляді справ про оскарження рішень державних органів щодо примусового повернення іноземців та осіб без громадянства та примусового видворення.

Прикладом може служити рішення ВАСУ від 25.04.2016 року (К/800/11441/16), яким відмовлено у відкритті касаційного провадження.

З рішення вбачається, що судом першої інстанції було задоволено позов Державного управління ДМСУ в Одеській області до громадянина Соціалістичної Республіки В'єтнам про примусове видворення з України. Постановою суду першої інстанції в задоволенні позову відмовлено.

У своєму рішенні колегія ВАСУ досить ґрунтовно проаналізувала ст. 26 і ст. 30 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та прийшла до висновку, що позивачем не приймалося рішення про примусове повернення відповідача, а тому відсутні підстави для звернення до суду з позовом про примусове видворення.

Тобто обов'язково винесення судом рішення про примусове видворення повинно передувати рішенню державного органу про примусове повернення іноземця або особи без громадянства, яке залишилося невиконаним іноземцем, або є докази того, що зазначена особа буде ухилятися від виконання такого рішення.

Сім'я — не гарантія

Має місце також різна практика судів різних інстанцій за оцінкою доказів, що містяться в матеріалах справи, і різному застосуванню норм матеріального права. Наприклад, рішення ВАСУ від 28.07.2016 року (К/800/6584/16), якою постанову суду апеляційної інстанції скасовано, а рішення суду першої інстанції залишено без змін.

У січні 2016 року ДУ ДМСУ в Закарпатській області звернулося до суду з позовом про примусове видворення за межі України громадянки Республіки Узбекистан. Постановою суду першої інстанції позов задоволено і відповідачка примусово видворена за межі України.

Постановою апеляційної інстанції постанову першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про відмову в позові. Апеляційний суд виходив з того, що на території України проживають родичі відповідача, а тому видворення з країни, де проживають її близькі члени сім'ї, може призвести до порушення її права на повагу до сімейного життя, гарантоване положеннями ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основних свобод.

Не погоджуючись з такою позицією, ВАСУ зазначив, що ч. 8 ст. 26 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» передбачено, що примусове повернення не застосовується до іноземців та осіб без громадянства, які не досягли 18-річного віку і до іноземців та осіб без громадянства, на яких поширюється дія Закону «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Так, в ч. 1 ст. 31 зазначеного вище закону наведено перелік обставин, при яких іноземець чи особа без громадянства не можуть бути примусово повернутими або примусово виселеним. Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає.

Колегія ВАСУ дійшла висновку, що іноземна громадянка рішення про примусове повернення в добровільному порядку не виконала, постійного місця проживання на території України не мала, до відповідних органів з відповідною заявою для продовження терміну перебування не зверталася. При цьому у неї були відсутні документи, що підтверджують право перебування на території України, тому суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про порушення відповідачем вимог законодавства про правовий статус іноземців та осіб без громадянства.

Аналогічним є рішення ВАСУ від 10.03.2016 року (К/800/3612/15), яким рішення суду першої та апеляційної інстанцій скасовані, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Так, в грудні 2014 року ДМСУ звернулася до суду з позовом про примусове видворення за межі України громадянки Грузії.

Постановою суду першої інстанції позовні вимоги задоволені і громадянка Грузії разом з неповнолітніми дітьми примусово виселена за межі України. В'їзд в Україну їй заборонений строком на три місяці. Постановою апеляційного суду рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове рішення про відмову в позові.

Проаналізувавши норми ч. 8 ст. 26 Закону «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» та ч. 1 ст. 31 Закону «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», колегія ВАСУ зазначила, що висновки апеляційного суду про те, що наявність у відповідача сім'ї, дітей (один з яких народився в Україні), мети і засобів до існування не може бути підставою для не видворення за межі України. У той же час, задовольняючи позов, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що рішення про примусове видворення прийнято суб'єктом владних повноважень тільки в відношенні громадянки Грузії. Ніяких рішень щодо її дітей ГМС не приймала, питання законності їх видворення з України судом не наважувався і заходи щодо захисту їх прав суд не прийняв.

Затримання під питанням

Незважаючи на усталену практику, досить дискусійним залишається питання про те, чи може суб'єкт владних повноважень звертатися до суду з позовом про затримання іноземця або особи без громадянства з приміщенням в пункт тимчасового перебування іноземців (ПТП), які незаконно перебувають на території України до прийняття рішення про видворення за межі країни.

Прикладом може послужити рішення Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 року (359/1133/17).

Позивач — Управління міграційної служби України в Київській області — звернулося до суду з позовом до громадянина Республіки Іран з проханням про винесення рішення про його затримання з поселенням в ПТП і примусове видворення.

Постановою суду першої інстанції позов задоволено. Громадянин Республіки Іран затриманий, поміщений в ПТП і примусово видворений за межі України.

Апеляційний суд скасував постанову суду першої інстанції, проаналізувавши норми чинного законодавства, в т. ч. Інструкцію про порядок тримання іноземців та осіб без громадянства в пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затвердженої наказом МВС України від 29.02.2016 року №141 та ст. 183-7 Кодексу адміністративного судочинства.

Так, згідно з п. 12 Інструкції, іноземці та особи без громадянства містяться в ПТП протягом терміну, необхідного для виконання постанови адміністративного суду про примусове видворення з України; про затримання з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення з України; про затримання з метою ідентифікації та забезпечення передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію, але не більше 12 місяців.

Згідно ч. 2 ст. 183-7 КАС, при наявності обґрунтованих підстав прийнято вважати, що іноземець або особа без громадянства буде ухилятися від виконання рішення про його примусове видворення, перешкоджати проведенню процедури видворення, або якщо існує ризик його втечі, то адміністративний суд за клопотанням органу (підрозділу), який подав такий позов, може прийняти одне з таких рішень:

• взяти людину на поруки підприємства, установи або організації;
• зобов'язати іноземця або особу без громадянства внести заставу;
• затримати іноземця або особу без громадянства з приміщенням в пункт тимчасового перебування.

Яскравим прикладом може служити також рішення КААС від 20.04.2017 року (743/380/17), яким апеляційна скарга ГУ ДМСУ в Харківській області залишена без задоволення, а постанову суду першої інстанції — без змін. Так, ГУ ДМС в Харківській області звернулося до суду з позовом, в якому просило винести постанову про продовження терміну затримання громадянина Республіки Таджикистан.

Постановою суду першої інстанції в задоволенні позову відмовлено. Приймаючи постанову, підтриману апеляційним судом, суд першої інстанції послався на ст. 183-7 КАС. Згідно ч. 7 зазначеної статті, термін затримання іноземців та осіб без громадянства в ПТП не може перевищувати шести місяців. При наявності умов, при яких неможливо забезпечити примусове видворення особи в зазначений термін або прийняти рішення за заявою про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні, цей термін може бути продовжений, але не більше ніж на 12 місяців.

Про продовження терміну затримання не пізніше ніж за п'ять днів до його закінчення орган (підрозділ), за клопотанням якого затримано іноземця або особу без громадянства, кожні три місяці подає відповідний адміністративний позов. В такому позові вказуються дії або заходи, які приймалися органом для виконання рішення про примусове видворення або для розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні.

Умовами, за яких неможливо забезпечити примусове видворення особи, є:

• відсутність співпраці з боку іноземця або особи без громадянства під час процедури його ідентифікації;
• неотримання інформації з країни громадянської належності іноземця або країни походження особи без громадянства або документів, необхідних для ідентифікації особи.

Судом було встановлено, що відсутність у іноземця квитка, який дає йому право на виїзд з України, не є підставою для продовження терміну затримання відповідача. Апеляційний суд також відхилив доводи скаржника з приводу того, що відповідач не має паспортного документа, оскільки, як встановив суд першої інстанції, громадянин Республіки Таджикистан був ідентифікований за паспортом, копія якого знаходиться в матеріалах справи.

Крім цього, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовна заява подана після закінчення терміну затримання громадянина Республіки. Разом з тим апеляційний суд не погодився з висновком суду першої інстанції, зазначивши, що, відповідно до ч. 9 ст. 103 КАС, строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга, інші документи, матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передані іншими відповідними засобами зв'язку. Як свідчать матеріали справи, відповідач затриманий до 20.03.2017 року, а позовну заяву надіслано поштою 15.03.2017 року.

Таким чином, незважаючи на начебто законні дії суб'єкта владних повноважень щодо строків звернення до суду з позовною заявою, мають місце порушення прав особи: з одного боку особа повинна бути звільнена після закінчення шестимісячного терміну затримання, а з іншого — позовну заяву в цей же день тільки надійшла до суду.

Оголошення без перекладача

Необхідно звернути увагу і на рішення КААС від 19.04.2017 року (373/377/17), яким апеляційна скарга органу державної влади залишена без задоволення, а постанову суду першої інстанції — без змін.

Громадянин Республіки Грузія звернувся в суд з позовом до Переяслав-Хмельницькому районному сектору Управління Держмитслужби в Київській області, в якому просив скасувати рішення суб'єкта владних повноважень про його примусове повернення за межі України.

Постановою суду позов задоволено.

Судами першої та апеляційної інстанції було встановлено, що у відповідача були підстави ухвалити рішення про примусове повернення позивача за межі України, оскільки останній нелегально проживав на території країни і був притягнутий до адміністративної відповідальності, чим порушив законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства.

Разом з тим, як було встановлено судом першої інстанції, відповідно до п. 2.5 Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, рішення про примусове повернення за межі України оголошується іноземцю в присутності перекладача і законного представника (за запитом затриманого) під підпис і відзначається посадовою особою територіального органу, територіального підрозділу ДМСУ, органу охорони державного кордону та органу СБУ, уповноваженим складати документи для примусового видворення, в журналі обліку прийнятих рішень про примусове повернення і видворення.

Як встановлено під час розгляду справи, при прийнятті оскаржуваного рішення громадянину Республіки Грузія не були запропоновані перекладач і законний представник, в результаті чого позивач не зміг прочитати рішення і зрозуміти його суть, оскільки він не знає і майже не розуміє українську мову.

При цьому судова колегія не взяла до уваги твердження відповідача про те, що позивачу було все зрозуміло, тому що йому перекладав брат, який розумів все, що відбувається. Було встановлено, що брат позивача, який пізніше прибув в поліцію, був законним представником іноземця, але не був перекладачем. До того ж, відомості про те, що позивачу в установленому законом порядку була вручена копія оскаржуваного рішення, відповідачем не представлені.

Беззастережний захист

Отже, проаналізувавши наведені вище рішення судів, можна прийти до висновку, що в першу чергу при вирішенні спорів, що стосуються надання статусу біженця, примусового повернення або видворення іноземця або особи, яка потребує додаткового захисту, судам необхідно враховувати положення ст. 8 КАС щодо застосування принципу верховенства права, згідно з яким кожна людина, її права і свободи визнаються найвищими соціальними цінностями та визначають зміст і спрямованість держави.

Тільки при дотриманні необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілей, на досягнення яких спрямоване рішення суб'єкта владних повноважень, можна говорити про повний і беззастережний захисту іноземців та осіб без громадянства державою Україна».