Судебная практика: защита прав иностранцев и лиц без гражданства

Невзирая на то, что международные эксперты называют Украину транзитной страной, проблема соблюдения прав лиц пересекающих границу государства, становится все более актуальной. Виной тому являются и военизированные конфликты, разгорающиеся на Ближнем Востоке, однако и с мирных территорий нередко в Украину приезжают те, кто стремится отыскать более комфортное место проживания.

Как правило, проблемами лиц, незаконно пересекающих границу либо незаконно пребывающих на территорию Украины, а именно их задержанием, идентификацией и решением вопроса о выдворении, занимаются Государственная миграционная служба Украины (ГМСУ), Государственная таможенная служба Украины (ГТСУ), а также негосударственные организации, защищающие права иностранцев. Если же во время взаимодействия перечисленные субъекты не могут достичь консенсуса, то в дело вступают суды.

Рассматривая дела данной категории, судьям приходится разрешать множество аспектов, которые могут поставить под сомнение эффективность защиты прав иностранцев или лиц без гражданства. Однако, невзирая на это, в Украине сформировалась судебная практика, которая позволяет говорить об устоявшихся тенденциях в указанной сфере. О наиболее ярких примерах судебных решений редакции рассказала судья Киевского апелляционного административного суда Елена Губская.

«Наиболее частыми основаниями для отмены судебного решения судами высшей инстанции являются неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд низшей инстанции считает установленными, а также нарушение норм процессуального или материального права.

В постановлении Высшего административного суда Украины (ВАСУ) от 17.11.2015 года (К/800/32501/15) постановления суда первой и апелляционной инстанций были отменены. ВАСУ принял новое решение, которым в удовлетворении иска отказал. Суть дела сводилась к тому, что двое иностранцев — мужчина и женщина — обратились в суд с иском к ГМСУ о признании неправомерным и отмене решения об отказе в признании лица беженцем или лицом, требующим дополнительной защиты.

Постановлением суда первой инстанции, поддержанным апелляционным судом, иск удовлетворен, а решение ГМСУ отменено. Суд обязал ГМСУ признать граждан лицами, нуждающимися в дополнительной защите. В ходе рассмотрения было установлено, что мужчина и женщина являлись гражданами Российской Федерации. Мужчина по национальности — татарин, по вероисповеданию — мусульманин, а женщина по национальности — башкирка, по вероисповеданию — мусульманка.

Мотивируя свое решение, ВАСУ отметил, что ГМСУ было установлено, что в РФ проживает значительное мусульманское население, представленное многочисленными мусульманскими партиями. При этом следует отметить, что религия ислам разрешена для вероисповедания в РФ и гарантирована Конституцией указанной страны, поэтому сам факт исповедания указанной религии истцами не может быть основанием для признания их беженцами. Следовательно, при принятии решения ответчиком был проведен сбор и анализ информации о стране происхождения, о лицах заявителей и других обстоятельствах. Кроме этого, суды, обязав ГМСУ признать истцов лицами, нуждающимися в дополнительной защите, вышли за пределы своих полномочий, поскольку решение этого вопроса является исключительной компетенцией ГМСУ.

Временный выезд

Ярким примером также является решение ВАСУ от 07.03.2017 года (К/800/12052/16), которым решение судов первой и апелляционной инстанции оставлено без изменений.

В этом деле гражданин Афганистана обратился в суд с иском к ГМСУ с просьбой признать незаконным и отменить решение государственного органа о признании иностранца утратившим статус беженца в Украине. Постановлением суда первой инстанции, оставленным без изменений апелляционной инстанцией, иск удовлетворен. Решение ГМСУ признано незаконным и отменено.

Судами было установлено, что в 2009 году решением Государственного комитета Украины по делам национальностей и религий гражданину Афганистана предоставлен статус беженца. В феврале 2015 года в Департамент по делам гражданства беженцев и иностранцев ГМСУ поступило ходатайство ГПСУ о лишении истца статуса беженца, поскольку последний выезжал в Афганистан транзитом через Турцию и, находясь в Афганистане определенное время, вернулся в Украину. В июле 2015 года решением ГМСУ гражданин Афганистана признан утратившим статус беженца в Украине как лицо, вновь добровольно воспользовавшееся защитой страны гражданской принадлежности.

Мотивируя свое решение, ВАСУ отметил, что временный выезд истца в страну гражданской принадлежности не может быть расценен как исключительное основание считать, что он добровольно вновь воспользовался защитой этой страны. Такая позиция должна быть подтверждена определенными мотивированными доказательствами. В то же время, как было установлено судами предыдущих инстанций, ответчиком не представлены никакие доказательства в опровержение наличия у него личных (семейных) причин для посещения страны гражданской принадлежности, также как и приведенных выше обстоятельств, подтверждающих намерение воспользоваться защитой страны гражданской принадлежности, и фактическое предоставление такой защиты.

Принудительное выдворение

Также, проанализировав решения судов, можно прийти к выводу, что очень много вопросов возникают при рассмотрении дел об обжаловании решений государственных органов по принудительному возвращению иностранцев и лиц без гражданства и принудительному выдворению.

Примером может служить решение ВАСУ от 25.04.2016 года (К/800/11441/16), которым отказано в открытии кассационного производства.

Из решения усматривается, что судом первой инстанции был удовлетворен иск Государственного управления ГМСУ в Одесской области к гражданину Социалистической Республики Вьетнам о принудительном выдворении из Украины. Постановлением суда первой инстанции в удовлетворении иска отказано.

В своем решении коллегия ВАСУ достаточно основательно проанализировала ст. 26 и ст. 30 Закона «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» и пришла к выводу, что истцом не принималось решение о принудительном возвращении ответчика, а потому отсутствуют основания для обращения в суд с иском о принудительном выдворении.

Т.е. обязательно вынесению судом решения о принудительном выдворении должно предшествовать решение государственного органа о принудительном возвращении иностранца или лица без гражданства, которое осталось невыполненым иностранцем, или есть доказательства того, что указанное лицо будет уклоняться от выполнения такого решения.

Семья — не гарантия

Имеет место также разная практика судов различных инстанций по оценке доказательств, содержащихся в материалах дела, и различному применению норм материального права. Например, решение ВАСУ от 28.07.2016 года (К/800/6584/16), которым постановление суда апелляционной инстанции отменено, а решение суда первой инстанции оставлено без изменений.

В январе 2016 года ГУ ГМСУ в Закарпатской области обратилось в суд с иском о принудительном выдворении за пределы Украины гражданки Республики Узбекистан. Постановлением суда первой инстанции иск удовлетворен и ответчица принудительно выдворена за пределы Украины.

Постановлением апелляционной инстанции постановление первой инстанции отменено и принято новое решение об отказе в иске. Апелляционный суд исходил из того, что на территории Украины проживают родственники ответчика, а потому выдворение из страны, где проживают ее близкие члены семьи, может привести к нарушению ее права на уважение семейной жизни, гарантированное положениями ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Не соглашаясь с такой позицией, ВАСУ отметил, что ч. 8 ст. 26 Закона «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» предусмотрено, что принудительное возвращение не применяется к иностранцам и лицам без гражданства, не достигшим 18-летнего возраста и к иностранцам и лицам без гражданства, на которых распространяется действие Закона «О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите».

Так, в ч. 1 ст. 31 указанного выше закона приведен перечень обстоятельств, при которых иностранец или лицо без гражданства не могут быть принудительно возвращенными или принудительно выдворенными. Приведенный перечень оснований является исчерпывающим и расширению не подлежит.

Коллегия ВАСУ пришла к выводу, что иностранная гражданка решение о принудительном возвращении в добровольном порядке не выполнила, постоянного места жительства на территории Украины не имела, в соответствующие органы с соответствующим заявлением для продления срока пребывания не обращалась. При этом у нее отсутствовали документы, подтверждающие право пребывания на территории Украины, поэтому суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении ответчиком требований законодательства о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства.

Аналогичным является решение ВАСУ от 10.03.2016 года (К/ 800/3612/15), которым решения суда первой и апелляционной инстанций отменены, а дело направлено в суд первой инстанции для продолжения рассмотрения.

Так, в декабре 2014 года ГМСУ обратилась в суд с иском о принудительном выдворении за пределы Украины гражданки Грузии.

Постановлением суда первой инстанци исковые требования удовлетворены и гражданка Грузии вместе с несовершеннолетними детьми принудительно выдворена за пределы Украины. Въезд в Украину ей запрещен сроком на три месяца. Постановлением апелляционного суда решение суда первой инстанции отменено и принято новое решение об отказе в иске.

Проанализировав нормы ч. 8 ст. 26 Закона «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» и ч. 1 ст. 31 Закона «О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите», коллегия ВАСУ отметила, что выводы апелляционного суда о том, что наличие у ответчика семьи, детей (один из которых родился в Украине), цели и средств к существованию не может быть основанием для невыдворения за пределы Украины. В то же время, удовлетворяя иск, суд первой инстанции не обратил внимания на то, что решение о принудительном выдворении принято субъектом властных полномочий только в отношении гражданки Грузии. Никаких решений в отношении ее детей ГМС не принимала, вопрос законности их выдворения из Украины судом не решался и меры по защите их прав суд не принял.

Задержание под вопросом

Несмотря на устоявшуюся практику, достаточно дискуссионным остается вопрос о том, может ли субъект властных полномочий обращаться в суд с иском о задержании иностранца или лица без гражданства с помещением в пункт временного пребывания иностранцев (ПВП), незаконно находящихся на территории Украины до принятия решения о выдворении за пределы страны.

Примером может послужить решение Киевского апелляционного административного суда от 15.03.2017 года (359/1133/17).

Истец — Управление миграционной службы Украины в Киевской области — обратилось в суд с иском к гражданину Республики Иран с просьбой о вынесении решения о его задержании с помещением в ПВП и принудительном выдворении.

Постановлением суда первой инстанции иск удовлетворен. Гражданин Республики Иран задержан с помещением в ПВП и принудительно выдворен за пределы Украины.

Апелляционный суд отменил постановление суда первой инстанции, проанализировав нормы действующего законодательства, в т.ч. Инструкцию о порядке содержания иностранцев и лиц без гражданства в пунктах временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, незаконно находящихся в Украине, утвержденную приказом МВД Украины от 29.02.2016 года №141 и ст. 183-7 Кодекса административного судопроизводства.

Так, согласно п. 12 Инструкции, иностранцы и лица без гражданства содержатся в ПВП в течение срока, необходимого для выполнения постановления административного суда о принудительном выдворении из Украины; о задержании с целью идентификации и обеспечения принудительного выдворения из Украины; о задержании с целью идентификации и обеспечения передачи в соответствии с международными договорами Украины о реадмиссии, но не более 12 месяцев.

Согласно ч. 2 ст. 183-7 КАС, при наличии обоснованных оснований принято считать, что иностранец или лицо без гражданства будет уклоняться от исполнения решения о его принудительном выдворении, препятствовать проведению процедуры выдворения, или если существует риск его побега, то административный суд по ходатайству органа (подразделения), который подал такой иск, может принять одно из следующих решений:

- взять человека на поруки предприятия, учреждения или организации;
- обязать иностранца или лицо без гражданства внести залог;
- задержать иностранца или лицо без гражданства с помещением в пункт временного пребывания.

Ярким примером может служить также решение КААС от 20.04.2017 года (743/380/17), которым апелляционная жалоба ГУ ГМСУ в Харьковской области оставлена без удовлетворения, а постановление суда первой инстанции — без изменений. Так, ГУ ГМС в Харьковской области обратилось в суд с иском, в котором просило вынести постановление о продлении срока задержания гражданина Республики Таджикистан.

Постановлением суда первой инстанции в удовлетворении иска отказано. Принимая постановление, поддержанное апелляционным судом, суд первой инстанции сослался на ст. 183-7 КАС. Согласно ч. 7 указанной статьи, срок задержания иностранцев и лиц без гражданства в ПВП не может превышать шести месяцев. При наличии условий, при которых невозможно обеспечить принудительное выдворение лица в указанный срок или принять решение по заявлению о признании его беженцем или лицом, нуждающимся в дополнительной защите в Украине, этот срок может быть продлен, но не более чем на 12 месяцев.

О продлении срока задержания не позднее чем за пять дней до его окончания орган (подразделение), по ходатайству которого задержан иностранец или лицо без гражданства, каждые три месяца подает соответствующий административный иск. В таком иске указываются действия или меры, которые принимались органом для исполнения решения о принудительном выдворении или для рассмотрения заявления о признании беженцем или лицом, требующим дополнительной защиты в Украине.

Условиями, при которых невозможно обеспечить принудительное выдворение лица, являются:

- отсутствие сотрудничества со стороны иностранца или лица без гражданства во время процедуры его идентификации;
- неполучение информации из страны гражданской принадлежности иностранца или страны происхождения лица без гражданства или документов, необходимых для идентификации личности.

Судом было установлено, что отсутствие у иностранца билета, который дает ему право на выезд из Украины, не является основанием для продления срока задержания ответчика. Апелляционный суд также отклонил доводы жалобщика по поводу того, что ответчик не имеет паспортного документа, поскольку, как установил суд первой инстанции, гражданин Республики Таджикистан был идентифицирован по паспорту, копия которого находится в материалах дела.

Кроме этого, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что исковое заявление подано по истечении срока задержания гражданина Республики. Вместе с тем апелляционный суд не согласился с выводом суда первой инстанции, отметив, что, в соответствии с ч. 9 ст. 103 КАС, срок не считается пропущенным, если до его окончания исковое заявление, жалоба, другие документы, материалы или денежные средства сданы на почту или переданы другими соответствующими средствами связи. Как свидетельствуют материалы дела, ответчик задержан до 20.03.2017 года, а исковое заявление направлено по почте 15.03.2017 года.

Таким образом, несмотря на вроде бы законные действия субъекта властных полномочий относительно сроков обращения в суд с исковым заявлением, имеют место нарушения прав лица: с одной стороны лицо должно быть освобождено после истечения шестимесячного срока задержания, а с другой — исковое заявление в этот же день только поступило в суд.

Оглашение без переводчика

Необходимо обратить внимание и на решение КААС от 19.04.2017 года (373/377/17), которым апелляционная жалоба органа государственной власти оставлена без удовлетворения, а постановление суда первой инстанции — без изменений.

Гражданин Республики Грузия обратился в суд с иском к Переяслав-Хмельницкому районному сектору Управления ГТСУ в Киевской области, в котором просил отменить решение субъекта властных полномочий о его принудительном возвращении за пределы Украины.

Постановлением суда иск удовлетворен.

Судами первой и апелляционной инстанции было установлено, что у ответчика имелись основания принять решение о принудительном возвращении истца за пределы Украины, поскольку последний нелегально проживал на территории страны и был привлечен к административной ответственности, чем нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства.

Вместе с тем, как было установлено судом первой инстанции, в соответствии с п. 2.5 Инструкции о принудительном возвращении и принудительном выдворении из Украины иностранцев и лиц без гражданства, решение о принудительном возвращении за пределы Украины объявляется иностранцу в присутствии переводчика и законного представителя (по запросу задержанного) под подпись и отмечается должностным лицом территориального органа, территориального подразделения ГМСУ, органа охраны государственной границы и органа СБУ, уполномоченным составлять документы для принудительного выдворения, в журнале учета принятых решений о принудительном возвращении и выдворении.

Как установлено при рассмотрении дела, при принятии обжалуемого решения гражданину Республики Грузия не был предложен переводчик и не был привлечен законный представитель, в результате чего истец не смог прочитать решение и понять его суть, поскольку он не знает и почти не понимает украинский язык.

При этом судебная коллегия не приняла во внимание утверждение ответчика о том, что истцу было все понятно, потому что ему переводил брат, который понимал все, что происходит. Было установлено, что брат истца, который позже прибыл в полицию, являлся законным представителем иностранца, но не являлся переводчиком. К тому же, сведения о том, что истцу в установленном законом порядке была вручена копия обжалуемого решения, ответчиком не представлены.

Безоговорочная защита

Итак, проанализировав приведенные выше решения судов, можно прийти к выводу, что в первую очередь при решении споров, касающихся предоставления статуса беженца, принудительного возвращения или выдворения иностранца или лица, который нуждается в дополнительной защите, судам необходимо учитывать положения ст. 8 КАС по применению принципа верховенства права, согласно которому каждый человек, его права и свободы признаются наивысшими социальными ценностями и определяют содержание и направленность государства.

Только при соблюдении необходимого баланса между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица и целей, на достижение которых направлено решение субъекта властных полномочий, можно говорить о полной и безоговорочной защите иностранцев и лиц без гражданства государством Украина».