Верховний Суд розглянув справу про ухилення суб’єкта господарювання від укладення охоронного договору на нерухому пам'ятку архітектури місцевого значення

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю (далі – товариство, позивач) до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі – Департамент, відповідач) про скасування постанови та припису.

Суть цієї справи полягала у тому, що позивач за договором купівлі-продажу придбав нежитловий будинок, який згодом було внесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток архітектури місцевого значення. З огляду на це, Департамент виніс припис, яким вимагав від позивача в місячний термін з дня отримання припису укласти з Департаментом охоронний договір. У подальшому відповідачем на підставі моніторингу наявних охоронних договорів на об'єкти культурної спадщини м. Києва встановлено, що позивач не виконав припис, охоронний договір не уклав, що стало підставою для винесення постанови про накладення на товариство штрафу за ухилення від укладання охоронного договору на пам'ятку.

Не погоджуючись з постановою та приписом, товариство звернулося до суду з позовом, в якому просило їх скасувати.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду, позов задоволено частково: скасовано постанову про накладання штрафу, а у задоволені іншої частини позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що винесення постанови про накладення штрафу на позивача за порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» належить виключно до компетенції голови та заступника голови Київської міської державної адміністрації, а тому прийняття постанови директором Департаменту охорони культурної спадщини не відповідає вимогам частини першої статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Верховний Суд погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу Департаменту залишив без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій – без змін.

Зокрема, надаючи оцінку доводам Департаменту про наявність у нього повноважень щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини, складання протоколів про порушення у цій сфері, а також винесення приписів та постанов про застосування фінансових санкцій, Суд виходив з аналізу положень частини першої статті 5, частин першої та другої статті 11 та частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частини першої статті 10 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» та статті 40 Закону України «Про місцеві державі адміністрації».

Зі змісту наведених правових норм колегією суддів встановлено, що фінансові санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини у м. Києві на юридичних осіб уповноважені накладати тільки голова та заступник голови виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).

Відтак, оскільки спірна постанова прийнята директором Департаменту, який є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради, що підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади – Міністерству культури України; очолює Департамент директор, якого призначає та звільняє з посади Київський міський голова за погодженням із Міністерством культури України, Суд погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у відповідача повноважень щодо винесення постанови про застосування фінансових санкцій за порушення у сфері охорони культурної спадщини.

Верховний Суд врахував, що наділення повноваженнями стосовно застосування фінансових санкцій саме голову чи заступника голови виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) зумовлено тим, що законодавством встановлено спеціальний порядок обрання та призначення цих посадових осіб, зокрема, у частині вимог щодо погодження кандидатів заступників голови з Президентом України та Кабінетом Міністрів України, а також кваліфікаційних вимог до відповідних кандидатів.

З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що положення статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не підлягають розширеному тлумаченню і містять вичерпний перелік суб'єктів, до компетенції яких віднесено накладення штрафних санкцій, передбачених статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до яких, зокрема, належать голова та заступники голови Київської міської державної адміністрації.

Колегія суддів Верховного Суду не прийняла до уваги положення пункту 5.28 Положення про Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 7 березня 2018 року № 381 (далі – Положення № 381), згідно з якими Департамент охорони культурної спадщини уповноважений здійснювати підготовку постанов про застосування фінансових санкції за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

Вказане мотивовано тим, що Положення № 381 є підзаконним нормативно-правовим актом, який не може суперечити нормативно-правовим актам вищої юридичної сили – у цьому випадку частині першій статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Стосовно посилання скаржника на пункт 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», який надає йому право на застосування фінансових санкцій, Суд, вирішуючи таку законодавчу колізію, керуючись принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для даної справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною, дійшов висновку, що у разі якщо положення нормативних актів рівної юридичної сили (положення одного і того ж акта) містять різні правила регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільно-управлінських відносин, тобто є спеціальною.

Суд також взяв до уваги те, що мета застосування державою юридичної відповідальності до правопорушника, яка може оцінюватися адміністративним судами під час вирішення публічно-правого спору, обумовлена цілями, заради яких така відповідальність запроваджується.

До таких основних цілей слід віднести такі:

охоронна - зупинити триваюче правопорушення (протиправний стан);

правозабезпечувальна - досягнути результату у формі приведення поведінки (діяльності) відповідного суб'єкта до стану правомірної;

правовідновлювальна (компенсаційна) - відновити порушене право потерпілого та компенсувати йому матеріальний і моральний збиток, заподіяний правопорушенням;

попереджувальна (превентивна) - попередити вчинення нових правопорушень з боку як самого правопорушника (приватна превенція), так і інших суб'єктів (загальна превенція);

процедурно-процесуальна - офіційно визнати правопорушника винним у здійсненні протиправного діяння;

виховна - перевиховати правопорушника шляхом забезпечення у нього сталого спрямування на неухильне дотримання норм права;

каральна (штрафна) - покарати правопорушника у формі понесенні ним додаткових втрат, зокрема, майнового характеру.

Якщо в результаті притягнення субʼєкта приватного права до відповідальності повною мірою була досягнута охоронна, правозабезпечувальна, правовідновлювальна (компенсаційна), попереджувальна (превентивна) процедурно-процесуальна тощо складова мети юридичної відповідальності з боку держави, то слід зважено підходити до наявності правових підстав для застосування до такого субʼєкта фінансових санкцій як каральної (штрафної) складової мети юридичної відповідальності.

У цій справі Верховний Суд сформулював висновок, відповідно до якого оскільки пункт 20 частини першої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначає загальні повноваження органів охорони культурної спадщини, а стаття 45 Закону встановлює спеціальний порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини та визначає вичерпний перелік суб'єктів, які можуть застосовувати фінансові санкції, тобто містить спеціальні норми, то до спірних правовідносин слід застосовувати саме положення статті 45 цього Закону.

Верховний Суд також звернув увагу, що юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб'єктом владних повноважень.

Постанова Верховного Суду від 20 травня 2022 року у справі № 640/16786/19 (адміністративне провадження № К/990/225/22).

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Youtube Право ТВ, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.