Формирование нового механизма кадрового обеспечения прокурорской деятельности: теория и практика

Прокуроры, их профессиональная деятельность, всегда привлекают внимание общественности. В процессе проводимой реформы прокуратуры создан новый коллегиальный орган кадрового обеспечения — Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров (КДКП). От его работы зависит, кто завтра будет работать в органах прокуратуры и покинет ли должность допустивший нарушение прокурор.

Руководитель секретариата Комиссии и один из разработчиков Положения о порядке работы Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, Кодекса профессиональной этики и поведения прокуроров, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Украины Сергей Подкопаев рассказал в интервью «Судебно-юридической газете» о процессе становления Комиссии, ожиданиях, связанных с ее деятельностью, и о роли секретариата в ее работе.  

Наука и практика

- Ранее Вы работали преподавателем Национального юридического университета им. Ярослава Мудрого и Национальной академии прокуратуры, преподавали у будущих прокуроров, занимались научными исследованиями, в том числе в сфере профессиональной этики и дисциплинарной ответственности судей и прокуроров.  Способствует ли практическая деятельность научной?

- Безусловно. Давно известно, что правильность научного знания определяется не только логикой, но и прежде всего обязательной проверкой такого знания на практике. Правильно и полезно, когда научное обеспечение деятельности прокуратуры находится в постоянной системной связи с практикой. Прокурорская наука, или теория прокурорской деятельности, если выделять таковую, должна ориентироваться на потребности практики, на разумное усовершенствование деятельности прокуратуры, носить конкретно направленный характер, то есть включать в себя прикладные научные исследования и их результаты. И только на уровне фундаментальных исследований, думается, необходимо учитывать интересы дальнейшего развития самой науки.

Можно также сказать, что в равной степени и научная деятельность способствует деятельности практической. Имеющиеся теоретические наработки, сформировавшиеся навыки проведения научных исследований оказываются полезными при работе над проектами документов, в том числе регламентирующими деятельность новых правовых институтов — органов прокурорского самоуправления и КДКП. Очевидно также, что в последующем анализу, в том числе научному, подлежит практика работы Комиссии, результатом которой должны стать конкретные предложения, направленные на ее улучшение, в том числе законодательного порядка.  

- Не делали ли Вы для себя анализа, как сложилась дальнейшая карьера Ваших студентов?

- Общие закономерности прослеживаются. Отмечу, что если студенты серьезно относились к обучению, имели здоровое и разумное желание карьерного роста, старались совершенствовать свои теоретические знания, использовали любую представившуюся возможность для формирования практических навыков во время прохождения практики и вообще как-то развиваться, то они в основном состоялись и как прокуроры, и как руководители. А вот рассматривающие прокуратуру лишь как средство реализации собственных эгоистических устремлений, амбиций или же пришедшие учиться с какими-то иллюзорными представлениями о ее работе, со временем, как правило, постепенно уходили из прокуратуры или же не показывали должной эффективности.

Становление Комиссии

- Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров достаточно новый для системы прокуратуры коллегиальный орган. Каким образом идет его становление, участвует ли сама прокуратура в этом процессе?

- В соответствии с Законом Украины «О прокуратуре» Комиссия является органом, обеспечивающим деятельность прокуратуры. Если быть более точным, исходя из содержания ее полномочий, Комиссия — основной орган кадрового обеспечения. Формирование началось еще в конце 2014 года, когда в ее состав были назначены представители от съезда высших юридических учебных заведений, научного сообщества и съезда адвокатов. В силу последующих изменений в Закон процесс окончательного формирования ее состава и начала работы затянулся.

Логично, что прокуратура была заинтересована в скорейшем начале и последующей нормальной деятельности Комиссии, поскольку от этого в конечном счете зависит результативность и эффективность самой прокурорской деятельности. Были предприняты организационные мероприятия, в том числе связанные с разработкой нормативной базы для успешного функционирования КДКП.

В последующем соответствующие документы после скрупулезного изучения делегатами были утверждены на всеукраинской конференции прокуроров, проходившей в прошлом году. В основном их разработкой занималось кадровое подразделение во взаимодействии с иными подразделениями ГПУ, а дорабатывала рабочая группа из числа делегатов всеукраинской конференции прокуроров. Следует отметить, что к этому процессу были сопричастны и эксперты международных организаций.

- Комиссия утвердила документы, регламентирующие ее деятельность по конкретным направлениям. Какую помощь оказала прокуратура в их разработке?

- Утверждение таких документов — это компетенция Комиссии. При этом документы, утвержденные КДКП, как-то: Положения о порядке проведения добора кандидатов на вакантные должности в местные прокуратуры; о порядке сдачи квалификационного экзамена и методике его оценивания; о проведении конкурса в порядке перевода в орган прокуратуры высшего уровня и некоторые другие, разрабатывались членами Комиссии самостоятельно.

Что касается программ тестирования, практических заданий, Порядка прохождения кандидатами на должность прокурора специальной подготовки и методики ее оценивания, учебного плана специальной подготовки, активную роль и помощь в разработке оказывала Академия прокуратуры. На сегодня КДКП функционирует, нарабатывается практика, которая после соответствующего анализа даст понимание последующих шагов для усовершенствования конкурсных и дисциплинарных процедур.

- А как прокурорская среда воспринимает появление такого органа?

- Интерпретировать мнение всего прокурорского корпуса я, очевидно, не могу. Допускаю, что основные надежды могут быть связаны c наличием справедливых и прозрачных конкурсных процедур, уменьшением текучки кадров, как следствие дисциплинарной практики в рамках существовавшей ранее процедуры, с повышением стабильности работы системы прокуратуры в целом.

- Будет ли Комиссия надежным гарантом независимости прокуроров?

- Здесь надо понимать, что обеспечение независимости прокуроров, в отличие от органов прокурорского самоуправления, не является основной задачей КДКП. Вместе с тем законом предусмотрено, что независимость, среди прочего, обеспечивается особым порядком назначения на должности, увольнения с должностей, привлечения прокуроров к дисциплинарной ответственности. А это уже компетенция Комиссии, реализуя которую, она способствует независимости прокуроров. Многое здесь зависит и от качества нормативной основы соответствующих процедур, в том числе установленных в законе.

В контексте независимости следует также обратить внимание на личностный аспект, связанный с отношением самого прокурора к своей независимости, готовности быть независимым. На это обращается внимание как в международных документах в сфере прокурорской деятельности и статуса прокуроров, так и во внутренних, к примеру в Кодексе профессиональной этики и поведения прокуроров.

Есть ли польза от Кодекса этики прокуроров

- 27 апреля 2017 года Всеукраинская конференция прокуроров, кроме Положения о порядке работы Комиссии, утвердила и Кодекс профессиональной этики и поведения прокуроров. Документ содержит основные требования к профессиональной деятельности прокурора. Однако есть мнение, что он является не более чем набором обобщений и оценок, которым на практике удается следовать далеко не всегда.

- Положения Кодекса профессиональной этики и поведения прокуроров действительно носят обобщающий характер и распространяются на проступки, прямо Кодексом не упоминаемые. Это связано с тем, что предусмотреть абсолютно все ситуации, с которыми сталкивается прокурор, как в своей профессиональной деятельности, так и во внеслужебное время, просто невозможно.

В тоже время Кодекс содержит общие ориентиры и стандарты поведения, служит для прокурора помощником при принятии того или иного поведенческого решения. Также Кодекс дает понимание и гражданам, как должен вести себя прокурор. Думается, что правила, отраженные в нем, направлены на достижение практически реализуемого минимума целей, и было бы нереалистичным ожидать, что они, например, помогут полностью искоренить коррупцию в прокурорской среде или вообще избавят от конфликтов между личностными и общественными (государственными) интересами.

Так же очевидно, что закрепленные в Кодексе стандарты не смогут регламентировать поведение прокуроров в каждой отдельно взятой ситуации. Но, с одной стороны, они служат им системой ориентиров при решении того или иного конкретного поведенческого вопроса, а с другой — являются нормативной базой, на которой основана в т.ч. практика Комиссии, анализ которой в последующем позволит дополнить Кодекс правильным содержанием. Поэтому работа над Кодексом со временем, думаю, должна продолжиться.

- Возникает вопрос: можно ли на основании только положений Кодекса привлечь прокурора к дисциплинарной ответственности?

- Прокурор привлекается к дисциплинарной ответственности исключительно на основании Закона, в частности ч. 1 ст. 43, которая в свою очередь допускает ее реализацию за нарушение профессиональной этики. Все зависит от того, что именно совершил прокурор и каковы последствия его действий для авторитета прокурорской профессии и системы прокуратуры в целом. За систематическое, а тем более грубое нарушение правил прокурорской этики полагается дисциплинарное взыскание. Решающее слово остается за Квалификационно-дисциплинарной комиссией прокуроров, которая, исходя из обстоятельств каждой конкретной ситуации, характера проступка, личности прокурора, степени его вины, принимает соответствующее решение.

- Есть ли в практике КДКП случаи привлечения к ответственности прокуроров именно за нарушения норм Кодекса профессиональной этики?

- С начала работы Комиссии, то есть с мая 2017 года и на конец марта 2018 года, на основании п. 5 и 6 ст. 43 Закона «О прокуратуре», а именно: за совершение действий, порочащих звание прокурора, нарушение правил профессиональной этики, к ответственности решениями Комиссии было привлечено 35 прокуроров. Из них 20 человек были привлечены к ответственности в 2017 году, а 15 — уже в 2018 году. Причем в отношении большинства из них было принято решение об увольнении.  

Дисциплинарные дела и прокуроры

- Не кажется ли Вам, что 35 прокуроров, допустивших нарушение правил прокурорской этики за неполный год, это много?

- Смотря с чем сравнивать. До 2017 года, то есть до начала работы КДКП, решение о привлечении прокурора к дисциплинарной ответственности принимал единолично генеральный прокурор Украины, прокурор области или приравненный к нему прокурор. Все происходило согласно дисциплинарному уставу прокуратуры, фактически в соответствии с принципом процессуальной (процедурной) экономии.

Прокурор, который решает вопрос о наложении взыскания, должен был выяснить обстоятельства проступка и получить письменное пояснение от лица, совершившего его. В случае необходимости могла быть назначена служебная проверка. Дисциплинарное взыскание должно соответствовать степени вины и тяжести проступка. О его наложении издавался приказ прокурора, который оглашался работнику под расписку. В итоге, в 2011 году к дисциплинарной ответственности были привлечены 762 прокурора, в 2012-м — 551 прокурор, а в 2013 году — 479, в 2014-м — 877 (из них 424 прокурора из АР Крым), в 2015 году — 381 прокурор. Общая численность прокуроров в Украине, включая ГПУ, на тот момент колебалась в пределах от 15 до 18 тыс. человек.

Очевидно, единоличное рассмотрение дисциплинарного дела способствует оперативности его разрешения. Коллегиальный же формат работы КДКП создает предпосылки для более объективного дисциплинарного разбирательства. При этом исключительно член Комиссии решает вопрос об открытии дисциплинарного производства, а сама КДКП — уже о привлечении прокурора к ответственности.

- А кто в основном жалуется в КДКП на прокуроров?

- Сегодня право на обращение в Комиссию с дисциплинарной жалобой закон предоставляет каждому, кому известны факты совершения прокурором дисциплинарного проступка. Этим правом пользуются граждане, адвокаты, судьи, представители общественных организаций, а также сами прокуроры. Что характерно, подавляющее большинство дисциплинарных производств в отношении прокуроров, допустивших нарушение этических стандартов, были инициированы их руководителями или же Генеральной инспекцией ГПУ. То есть можно говорить, что очищение рядов прокуратуры от недобросовестных сотрудников силами самой прокуратуры, несмотря на существующий общественный скепсис, все-таки происходит.

- Сколько жалоб поступает на действия прокуроров в КДКП по всем основаниям?

- Количество претензий на действия прокуроров растет. В 2017 году в Комиссию поступило 1 137 жалоб. По 340 были открыты дисциплинарные производства, в 725 случаях в открытии таковых Комиссия отказала. 75 прокуроров в прошлом году были привлечены к ответственности, из них 22 уволены. С начала 2018 года (на конец марта) в Комиссию уже поступило 527 жалоб на прокуроров. В 78 случаях были открыты дисциплинарные производства. В 361 случае Комиссия отказала в открытии производств, остальные находятся на рассмотрении.

В текущем году (на конец марта) к ответственности уже были привлечены 43 прокурора, из них 6 уволены. Практически в 80% случаев (от общего числа поступивших) инициаторами жалоб поднимается вопрос о привлечении прокурора к дисциплинарной ответственности за нарушение п. 1 ст. 43 Закона, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Еще одно распространенное основание — совершение порочащих действий и нарушение правил прокурорской этики.

- Как известно, некоторые решения КДКП уже пересмотрены Верховным Судом или Высшей радой правосудия.

- Комиссия практически всегда предоставляет лицам, обратившимся с дисциплинарной жалобой, право обжаловать ее решение в Высший раде правосудия, если они с ним не согласны. За время работы Комиссии (по состоянию на конец марта текущего года) в Высшей раде правосудия были обжалованы 35 решений. В суде — 75. По результатам их рассмотрения, как правило, решения КДКП не отменяются. Но все же есть и случаи отмены: Высшая рада правосудия отменила 2 решения Комиссии, а суд — 7. Здесь следует учитывать, что КДКП — новый орган, и соответствующая практика сегодня еще только нарабатывается, а ее надлежащий анализ, безусловно, позволит усовершенствовать дисциплинарную процедуру.   

Проблема с отбором кадров

- Резонансных инцидентов с прокурорами за последние годы было немало. В чем причина таких явлений?

- Нужно понимать, что отделить прокуроров от их дел, не связанных с профессиональными обязанностями, невозможно. Они не могут и не должны быть изолированными от общества, в котором живут. Следовательно, недостатки общества обуславливают и возможные негативные проявления в прокурорской среде. В этой связи, очевидно, что морально-этическая составляющая должна изучаться еще на этапе отбора кандидатов на должности прокуроров. Законодатель не установил требований к надлежащим морально-деловым качествам для тех, кто претендует на должность прокурора.

Предполагается, что они уже непосредственно в процессе специальной подготовки изучат стандарты профессионального поведения. Фильтра, способного на самой ранней стадии отсекать лиц, которые в силу своих качеств не смогут надлежащим образом работать в органах прокуратуры, к сожалению, нет. В итоге это даст о себе знать. Вообще нужно понимать, что прокуратура, как и все остальные институты, — это зеркало общества. Если есть проблемы нравственного характера в обществе, то очевидно, что они будут и в прокуратуре.

Как работает секретариат КДКП

- Что представляет собой секретариат Комиссии, который обеспечивает ее работу?

- На сегодня Секретариат КДКП является структурным подразделением Департамента кадровой работы ГПУ. Его деятельность регламентируется соответствующим Положением, утвержденным генеральным прокурором по представлению председателя Комиссии.

Секретариат состоит из отдела по вопросам отбора и перевода прокуроров, отдела дисциплинарной практики и увольнения прокуроров с должностей, отдела организационно-аналитической работы и канцелярии, где работают государственные служащие и прокуроры. При этом работники Секретариата выполняют информационно-аналитические, организационно-технические и иные вспомогательные функции. Они не наделены компетенцией, которая относится к компетенции Комиссии, не подменяют ее, не вмешиваются в ее деятельность и деятельность ее членов.

Кстати, следует отметить, что сама КДКП не раз обращала внимание на эффективность такой модели функционирования Секретариата, особенно на первоначальном этапе, прежде всего с учетом надлежащего профессионального опыта его работников, знающих специфику прокурорской деятельности.

Существование такой модели, исходя из содержания положений пунктов 173, 174 заключения №735/2013 от 14 октября 2013 года (CDL-AD (2013) 025) на проект Закона Украины «О прокуратуре», принятого Венецианской комиссией на 96-м пленарном заседании (11-12 октября 2013-го), в принципе допускается. В п. 173, в частности, указано, что «...важно, чтобы члены Секретариата имели значительный опыт для выполнения своего ответственного задания...» А из содержания п. 174 можно сделать однозначный вывод о возможности назначения в Секретариат лиц из числа прокуроров, однако при условии избегать «...любого риска того, чтобы они фактически были судьями в решении собственных дел». В перспективе может идти речь о создании отдельного секретариата, но сегодня существующая организационная модель вполне себя оправдывает.

- Почему в КДКП нет специальных дисциплинарных инспекторов?

- Дисциплинарных инспекторов, как, к примеру, в Высшей раде правосудия, нет. Сегодня сотрудники Секретариата осуществляют вспомогательные функции, выполняют поручения руководства и членов Комиссии в рамках основных направлений ее деятельности. Впрочем, в парламенте уже находится законопроект №7165, который предусматривает введение по принципу патронатной службы 55 должностей дисциплинарных инспекторов. Так что в перспективе такие инспекторы могут появиться.  

- Какие ключевые задачи стоят перед Секретариатом в 2018 году?

- Задачи на 2018 -й обусловлены планами работы самой Комиссии. Это и содействие Комиссии в анализе практики ее работы, и в разработке или обновлении ее нормативной базы, усовершенствовании порядка проведения отбора на должности прокуроров в местные прокуратуры, конкурсов в прокуратуры высшего уровня и, собственно, обеспечение проведения соответствующих отборов и конкурсов и т.д.

- В анонсах заседаний Комиссии не публикуются имена и должности прокуроров, чьи дела рассматриваются в тот или иной день. Чем обусловлена такая практика?

- Исключительно требованиями Закона «О прокуратуре»: ч. 4 ст. 45 Закона предусматривает, что фамилия, имя и отчество прокурора, в отношении которого поступила жалоба, не подлежат обнародованию до момента принятия решения по его делу. По этой же причине не проводится онлайн-трансляций рассмотрения дисциплинарных производств. Согласен, что эта норма неоднозначная, с учетом того, что заседания КДКП все равно проходят открыто, а информация о том или ином деле или прокуроре может быть опубликована присутствующими на заседании журналистами или авторами жалоб в любой момент. Но закон есть закон.

- 16 апреля участники отбора в прокуроры, удачно сдавшие в прошлом году отборочный экзамен и прошедшие специальную проверку, приступают к обучению. Как будет происходить этот процесс?

- Всего к этапу специальной подготовки Комиссия допустила 308 кандидатов. Это работники судов, адвокаты и их помощники, юрисконсульты, сотрудники полиции, а также работники прокуратуры. Согласно ст. 33 Закона, их обучение проходит в Национальной академии прокуратуры Украины. Такая подготовка проводится на протяжении года с целью получения кандидатами знаний и навыков практической деятельности на должности прокурора, составления процессуальных документов, изучения правил прокурорской этики.

Учебный план, порядок прохождения специальной подготовки и методика ее оценивания утверждаются самой Комиссией. При этом проекты соответствующих документов были разработаны сотрудниками самой Академии. Завершается специальная подготовка принятием мотивированных решений об успешности ее прохождения. И уже после этого кандидат может участвовать в конкурсе на занятие вакантной должности в местной прокуратуре.