Высший совет правосудия: итог битвы – компромисс

Вячеслав Хрипун,
Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

В ночь на 21 декабря Верховная Рада проголосовала за принятие в целом законопроекта «О Высшем совете правосудия» №5180. Этого закона уже давно ждали действующие судьи и члены судебных квалификационных и дисциплинарных органов, работа которых была в значительной степени парализована. Изменения в Конституцию в части правосудия и новый Закон «О судоустройстве и статусе судей» вступили в силу еще 30 сентября, однако предусмотренный этими законами Высший совет правосудия так и не был создан по причине отсутствия профильного закона. Это привело к тому, что невозможно назначить почти тысячу судей, у которых истек 5-летний срок полномочий, а дисциплинарные дела в отношении судей, в частности по делам Майдана, не рассматриваются уже несколько месяцев. Не было возможности даже отстранить того или иного судью за совершенное им правонарушение.

Закон о ВСП принимался не без проблем. До последнего момента против ряда его положений выступали министр юстиции Павел Петренко, народные депутаты из фракций «Народного фронта», «Самопомощи», «Батькивщины» и так называемые «еврооптимисты». Их поддержали ряд общественных организаций, получающих грантовую поддержку из-за рубежа. В итоге все решилось компромиссом, а судейский корпус продемонстрировал, что может сплотиться и выступить в защиту своих прав. Судей-«пятилеток» поддержали и правозащитные организации.

Борьба за совет правосудия

Законопроект №5180 Президент Петр Порошенко внес в парламент еще 23 сентября. Этот орган должен был прийти на смену Высшему совету юстиции, который действовал в Украине с 1998 г. и давно нуждался в реформе. Полномочия Совета правосудия должны были стать существенно шире, чем у Совета юстиции. Например, предполагалось наделить ВСП правом не только привлекать судей к дисциплинарной ответственности за разные нарушения, как это делал и Совет юстиции, но и самостоятельно назначать и увольнять судей. Ранее право увольнять и назначать судей принадлежало Верховной Раде и Президенту.

3 ноября Верховная Рада поддержала законопроект о ВСП в первом чтении 232 голосами. Однако когда его стали готовить ко второму чтению, появилось несколько проблемных вопросов.

Напомним, еще во время подготовки изменений в Конституцию «Народный фронт» для участия в голосовании потребовал уволить почти 1 800 судей, назначенных в 2008–2013 гг. на 5-летний срок. «Эти судьи в основном назначались при Януковиче или работали при нем. Если они хотят снова работать судьями, пусть идут на конкурс на равных условиях с другими», – говорил летом министр юстиции Павел Петренко. Не поддержали данное предложение как заместитель главы Администрации Президента Алексей Филатов, курирующий вопросы судебной реформы, так и председатель Верховного Суда Украины Ярослав Романюк и глава Совета судей Украины Валентина Симоненко. Они заявили, что согласно принятому еще в 2015 г. Закону «Об обеспечении права на справедливый суд», все судьи страны должны были пройти первичное квалификационное оценивание, где ВККС проверит как знания судей, так и их доходы и имущество. Отказ пройти оценивание означает, по сути, увольнение с должности судьи. Таким образом, получалось, что судьи должны были дважды проходить своеобразный конкурс на свои же должности, что противоречило действующему законодательству и вообще здравому смыслу.

Тем не менее, в п. 17 переходных положений итоговой редакции Закона «О судоустройстве и статусе судей» все-таки была закреплена норма об обязательном конкурсе для судей-«пятилеток». По всей видимости, иного пути тогда просто не было, поскольку в противном случае «Народный фронт» грозил не поддержать изменения в Конституцию. Однако в переходных положениях к изменениям в Конституцию, а потом и в законопроекте о ВСП, который разрабатывался Советом по вопросам судебной реформы при Президенте, все же удалось закрепить норму, согласно которой судьи-«пятилетки» вместо конкурса должны пройти через квалификационное оценивание.

Впрочем, 30 сентября работа Высшего совета юстиции уже была фактически заблокирована, поскольку профильный закон о ВСП к тому времени принят не был.

Накануне принятия закона о ВСП представители «Народного фронта» в коалиции с т. н. общественниками в лице Реанимационного пакета реформ и его представителей в Общественном совете добросовестности снова подняли тему увольнения судей-«пятилеток», требуя внести в законопроект правки об автоматическом увольнении всех таких людей. Отметим, что в 2013–2016 гг. ВККС уже рекомендовала избрать бессрочно не менее 856, а зимой-весной с. г. квалификационное оценивание успешно прошли еще 69 таких судей. Таким образом, судебная система могла потерять почти тысячу судей, которые уже прошли соответствующие проверки и просто ждали решения Верховной Рады.

Впрочем, представителей НФ и РПР это не смутило. «Я хочу напомнить, что была принципиальная позиция Министерства юстиции, что судьи, которые назначались впервые на 5 лет при Януковиче, не должны переназначаться, а должны идти на конкурс. Я публично призываю исключить эти нормы из законопроекта о Совете правосудия», – заявил 14 декабря П. Петренко. Министра поддержали представители «Народного фронта» первый заместитель председателя парламентского Комитета по вопросам правовой политики и правосудия Леонид Емец и член этого Комитета Игорь Алексеев.

Союз грантов и политиков

Поддержку «Народный фронт» получил со стороны грантовых общественных организаций, специализирующихся на судебной тематике, в первую очередь, со стороны блока общественных объединений «Реанимационный пакет реформ» (РПР). Такой поддержкой отдельные депутаты «Народного фронта» и лично министр юстиции П. Петренко пользуются еще с 2014 г. Например, инициативы министра в сфере антикоррупционной деятельности, люстрации, очищения судебной системы неоднократно публично поддерживались представителями как коалиции РПР, так и других общественных объединений. В то же время, многие общественники традиционно закрывали и закрывают глаза на фундаментальные проблемы в Министерстве юстиции, такие как назначение «своих» людей на разные должности в ведомстве, хаос в исполнительной службе, проблемы в работе регистрационной службы, крайне тяжелое положение дел в пенитенциарной системе, незавершенный процесс люстрации. За кадром внимания общественников осталось и невыполнение П. Петренко своих прямых обязанностей как члена Высшего совета юстиции по должности, что приводило к тому, что Совету просто не хватало голосов для привлечения к ответственности того или иного судьи.

В начале декабря представители РПР призвали не голосовать за законопроект о ВСП. Помимо «судей Януковича», т. е. судей-«пятилеток», получивших назначения или осуществлявших правосудие в 2010–2014 гг., их возмутили рекомендательные полномочия Общественного совета добросовестности (ОСД), который был сформирован при ВККС в ноябре с. г. из представителей общественности. В совет вошли 20 членов, большая часть которых (14 человек) одновременно являются активистами, экспертами РПР или в той или иной форме взаимодействуют с этим блоком. В декабре они начали кампанию за расширение прав ОСД – потребовали, чтобы он получил право инициировать дисциплинарные разбирательства в отношении судей, и чтобы будущий Высший совет правосудия мог отклонить их вывод голосами не менее чем 16 членов из 21.

Застрельщиками кампании выступили ряд экспертов РПР и по совместительству члены ОСД при ВККС Роман Маселко, Роман Куйбида и Михаил Жернаков. Особо активен был М. Жернаков – бывший судья Винницкого окружного административного суда, сын судьи Харьковского апелляционного административного суда Ольги Минаевой. Он стал судьей в 2012 г., т. е. в числе сотен прочих «судей Януковича», но не проработал судьей и 5 лет – неожиданно уволился в 2015 г. Причиной увольнения, по его словам, стало несогласие с политикой Президента П. Порошенко. Источники «Судебно-юридической газеты» в судейской среде и международных организациях утверждают, что увольнение М. Жернакова на самом деле имело место лишь потому, что еще до этого судья близко познакомился с тогдашним ведущим экспертом РПР, а сейчас вице-спикером Верховной Рады Оксаной Сыроид, которая и ввела его в РПР. Характерно, что именно О. Сыроид в итоге и предложила ко второму чтению поправку в закон о ВСП, согласно которой ВККС могла отклонить негативный вывод Совета добросовестности не менее чем 11 голосами (всего в ВККС 16 членов).

За несколько дней до голосования в парламенте в защиту судей-«пятилеток» выступили как сами судьи, которые провели мощную информационную кампанию, но и правозащитные организации, такие как Украинский Хельсинкский союз по правам человека и Харьковская правозащитная группа, заявившие о недопустимости массового увольнения судей на основании того факта, что они были назначены или работали во времена президента Януковича.

Долгая дорога к закону

Накануне второго чтения закона о ВСП его обсуждение шло достаточно трудно. Одно из заседаний Комитета по вопросам правовой политики и правосудия, где предстояло обсудить около тысячи поправок, было назначено на 7 декабря, но так и не состоялось по причине отсутствия кворума. Поэтому обсуждение законопроекта происходило в рабочей группе, куда вошли народные депутаты, представители АП, Совета юстиции и общественности. Интересно, что обсуждение шло за закрытыми дверями, без прессы, но, по словам источников издания, проходило достаточно непросто. По словам источника, общественники и ряд депутатов настаивали на том, чтобы существенно расширить полномочия Совета добросовестности и уволить судей-«пятилеток». «При этом они приводили преимущественно политические обоснования такого шага, давая понять, что общественность должна максимально влиять как на ВККС, так и на ВСП при отсутствии какой-либо ответственности», – рассказал автору один из участников встречи.

Многие предложения так и не нашли поддержки у Администрации Президента и Высшего совета юстиции. К моменту решающего заседания Комитета 20 декабря стороны, по сути, пришли к компромиссу. В обмен на принятие поправки О. Сыроид и расширение полномочий ОСД было снято требование об увольнении и конкурсе для судей-«пятилеток».

К компромиссу стороны подталкивали накопившиеся проблемы, связанные с простоем Совета юстиции. После принятых законодательных изменений полномочия назначать и привлекать судей к ответственности перешли к ВСП, и к декабрю накопились тысячи нерассмотренных дел. Кадровая ситуация в судах к концу 2016 г. сложилась просто катастрофическая. По данным Государственной судебной администрации, к концу октября в стране насчитывался 71 суд, в которых полномочия имел только один судья, и целых 124, где работали лишь по двое судей с полномочиями. К концу года количество судов, где вообще нет судей с полномочиями, перевалило за 10. Общее число уволившихся по разным причинам судей в 2015–2016 гг. достигло 2 тыс. из 7,4 тыс. судей, которые работали по состоянию на 2015 г. Сложная ситуация сложилась в апелляционных судах всех специализаций, где к концу 2016 г. уволились 40% судей, а также в высших судах, включая и Верховный Суд, где к концу декабря осталось лишь 19 судей из 48. Это привело к тому, что рассмотрение дел в судах стало сильно затягиваться. Дошло до того, что уже 3 месяца никто в стране не мог отстранить судей, подозреваемых в совершении преступлений, или дать согласие на их арест.

В итоге собравшийся с третьей попытки 20 декабря Комитет, как это часто бывает, в закрытом режиме проголосовал за компромиссное решение: судьи-«пятилетки» автоматически уволены не будут, а должны будут пройти через квалификационное оценивание, как это предусматривалось и раньше. Кроме того, в конкурсе на должности судей смогут участвовать не только кандидаты, имеющие юридический научно-педагогической стаж в высших учебных заведениях, но и ученые, работающие в научно-исследовательских институтах, таких как Национальная академия правовых наук, Институт законодательства Верховной Рады, Институт государства и права им. Корецкого и т. д.

Около 3 часов ночи 21 декабря без долгих споров закон о ВСП был, наконец, принят парламентом. За проголосовали 271 народный депутат, а «Оппозиционный блок» и «Батькивщина» уже традиционно голосов не дали.

Что получил ОСД

Ко второму чтению прошла и войдет в новый закон правка №979 вице-спикера О. Сыроид о том, чтобы ч. 1 ст. 88 Закона «О судоустройстве и статусе судей» дополнить абзацем следующего содержания: «Если Общественный совет добросовестности в своем заключении установил, что судья (кандидат на должность судьи) не соответствует критериям профессиональной этики и добросовестности, Высшая квалификационная комиссия судей Украины может принять решение о подтверждении способности такого судьи (кандидата на должность судьи) осуществлять правосудие в соответствующем суде только в случае, если такое решение поддержат не менее, чем 11 ее членов». Напомним, что состав ВККС – 16 человек, т. е. для преодоления «вето» ОСД Комиссии понадобится изыскать квалифицированное большинство голосов (11).

Частично учтена правка народного депутата Дмитрия Добродомова к ч. 3 ст. 3 проекта Закона о ВСП о том, что Высший совет правосудия может привлекать для выполнения вспомогательных и консультативных функций ОСД с его согласия на общественных началах.

Какие правки по ОСД не прошли

Отклонена поправка авторства группы депутатов, среди которых Елена Сотник, Л. Емец, Егор Соболев, О. Сыроид и др., о том, что «если в отношении кандидата на должность судьи есть отрицательное заключение ОСД, решение о внесении представления Президенту Украины о назначении судьи на должность считается принятым в случае его поддержки не менее чем 16 членами Высшего совета правосудия». Кроме того, Д. Добродомов предлагал, чтобы в случае, если ВСП не смог преодолеть «вето» ОСД 16 голосами, кандидат считался таким, которому отказали в назначении. Однако в итоге ВСП не придется преодолевать «вето» Общественного совета добросовестности после того, как такое «вето» уже преодолеет ВККС.

Еще одним требованием РПР было получить полномочия по инициированию дисциплинарных производств в отношении судей. В частности, в своих правках (№№488,489, 490) О. Сыроид, Л. Емец, Е. Сотник, В. Пташник и др. предлагали изложить ч. 1 ст. 42 в такой редакции, что дисциплинарное производство начинается в т. ч. с жалобы о дисциплинарном проступке судьи (дисциплинарной жалобы) от Общественного совета добросовестности (который действует как жалобщик). Данная правка по итогам обсуждения Комитета была учтена в том аспекте, что право инициировать производство имеет ВККС, но не ОСД.

Впрочем, право жаловаться на судей законом не ограничивается, так что непрямым образом ОСД может инициировать вопрос о дисциплинарной ответственности (например, через адвоката, который защищал то или иное лицо в суде). Но не ОСД в качестве самостоятельного субъекта.

«Интересные» правки

В ходе обсуждения поправок были учтены изменения об исключении из ч. 2 ст. 3 положений о том, что ВСП может быть бенефициаром, реципиентом международной технической помощи, главным распорядителем международной помощи от иностранных государств, банков и международных финансовых ассоциаций.

Относительно критериев того, кто может быть избран в члены ВСП, учтено предложение заменить требование о том, что член ВСП должен быть «признанным специалистом в области права, иметь безупречную профессиональную репутацию» на просто «относится к юридической профессии».

Не могли депутаты не учесть и возможные ограничения в преференциях для себя. Так, законопроектом, принятым в первом чтении, было предусмотрено, что не может быть избрано членом Высшего совета правосудия лицо, которое на день избрания или в течение 3 лет, предшествующих этому дню, было членом или занимало должность в политической партии, другой организации, которая имеет политические цели или участвует в политической деятельности, или же в организации или финансировании политической агитации или иной политической деятельности. Однако по итогам договоренностей норму о 3-летнем ограничении упразднили.

Смягчили в итоге и формулировку для адвокатов в ВСП – прописано, что на время осуществления судьей, прокурором, адвокатом полномочий члена Высшего совета правосудия он не может участвовать в органах судейского, адвокатского или прокурорского самоуправления. Это вместо полного прекращения участия в этих органах.

Немаловажно, что в закон внесена правка о том, что предложения по поводу кандидатов в ВСП от Верховной Рады принимаются не от самих кандидатов, а от депутатских фракций (депутатских групп). Авторами этой поправки к ч. 12 ст. 9 также выступили народные депутаты О. Сыроид, Е. Соболев, Л. Емец и др. Так, депутатская фракция (группа) подает предложение относительно кандидата на должность члена Высшего совета правосудия вместе с документами, определенными законом. Право подачи предложения по кандидату на должность члена ВСП, предусмотренное этой частью, может реализовать также группа внефракционных депутатов в количестве не меньше количественного состава малейшей депутатской группы.

Также Высший совет правосудия теперь станет главным распорядителем средств Государственного бюджета Украины по финансовому обеспечению своей деятельности и будет участвовать в определении расходов Госбюджета на содержание судов, органов и учреждений системы правосудия, а не просто принимать участие в распределении расходов бюджета.