КСУ: защитник или преграда?

Предусматривает ли новый закон о Конституционном Суде реальный механизм защиты прав?

Наталья Мамченко,
Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

Принятие изменений в Конституцию Украины поставило Конституционный Суд в непростое положение. Так, с 30 сентября, согласно вступившим в силу изменениям в Основной Закон, каждый может обратиться в КСУ с конституционной жалобой. Первую такую жалобу в начале октября с гордостью продемонстрировал председатель КСУ Юрий Баулин на конференции, посвященной 20-летию КСУ, при участии Президента Украины Петра Порошенко. Сам Президент отметил важность внедрения такого института, как конституционная жалоба, и подчеркнул, что проконтролирует процесс внесения соответствующего закона в парламент.

Однако прошло уже больше месяца, а законопроект о КСУ №5336-1 до сих пор даже не прошел профильный Комитет Верховной Рады по вопросам правовой политики и правосудия. В КСУ же по состоянию на 25 ноября поступило 23 конституционных жалобы, ни одна из который сейчас не может быть рассмотрена из-за отсутствия процедуры, выписанной в законе.

Толкование изъяли. Что взамен?

Как известно, КСУ прекращает производства по обращениям граждан, юрлиц и т. д. за официальным толкованием, поскольку Конституция более не содержит такой нормы. На данный момент обратиться в КСУ по этому поводу могут только определенные субъекты, и то лишь за толкованием Конституции, а не законов. Лишены такого права органы местного самоуправления, Кабмин, органы исполнительной власти (например, ГПУ и СБУ), общие суды. Отдельные эксперты называют это сужением их прав и считают угрозой такое неравенство ввиду процесса децентрализации. Впрочем, как отмечают другие, в т. ч. судьи КСУ, механизм официального толкования не имел весомых правовых последствий для таких субъектов и, к тому же, использовался в политических целях.

Взамен авторы изменений в Конституцию пообещали, что в скором времени все смогут воспользоваться новым инструментом защиты своих прав – конституционной жалобой. Поставить под сомнение можно будет любой закон, который применил суд, принимая решение в отношении гражданина, юридического лица или даже иностранца. Однако действующий закон о КСУ не предусматривает соответствующей процедуры, в связи с чем Советом по вопросам судебной реформы при Администрации Президента был разработан и одобрен законопроект №5336-1 «О Конституционном Суде Украины», в котором предусмотрено обновление полномочий и структуры КСУ. Он был внесен в парламент после длительных дискуссий 17 ноября.

Жалоба представляет собой письменное ходатайство о проверке на конституционность закона или его отдельных норм, которые применены в окончательном судебном решении по делу субъекта права на конституционную жалобу. Таким образом, для ее подачи нужно, чтобы дело прошло все этапы судебного обжалования в обычных судах, и судебное решение вступило в силу.

Законом установлены определенные требования к жалобе, несоблюдение которых приведет к отказу в открытии конституционного производства. Право на подачу конституционной жалобы возникает только относительно решений, которые вступили в силу после 1 октября 2016 г. Кроме того, со дня вступления в силу судебного решения должно пройти не больше 3 месяцев. Впрочем, жалоба может быть принята за пределами требований, если КСУ признает ее рассмотрение необходимым по мотивам общественного интереса.

Рассмотрение жалобы осуществляется Сенатом или Большой палатой (в определенных случаях, например, если есть потребность в толковании Конституции Украины или же могут возникнуть разногласия с юридическими позициями, которые КС высказывал ранее).

Решение по жалобе считается принятым, если за него проголосуют не менее 2/3 судей, которые рассматривали дело в Сенате, или по меньшей мере 10 судей в случае рассмотрения дела Большой палатой. Общий срок конституционного производства не должен превышать 6 месяцев.

Авторы проекта подчеркивают, что конституционная жалоба никоим образом не является формой обжалования решения суда, но результаты ее рассмотрения могут стать основанием для его пересмотра. Последствием решения КСУ может быть то, что соответствующий закон или норма будет признана неконституционной, а дело отправлено в суд, постановивший решение, для того, чтобы он пересмотрел его по вновь открывшимся обстоятельствам.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 89 законопроекта, если КС все-таки признает закон или норму соответствующими Конституции, но обнаружит, что суд применил закон, истолковав его таким способом, который не соответствует Конституции Украины, КС указывает на это в резолютивной части решения. Впрочем, здесь у экспертов возникают замечания. В частности, председатель ВСУ Ярослав Романюк отметил, что в Конституции отсутствует определение «конституционного способа», и как в таком случае КСУ (который принимает решения на основании Конституции) может констатировать, было ли истолковано что-либо «неконституционным способом»?

Барьер на пути в ЕСПЧ?

Как известно, наша страна занимает одно из первых мест в статистике Европейского суда по правам человека по количеству обращений. В частности, это касается невыполнения судебных решений и несоблюдения сроков рассмотрения дел. Возможно, авторы судебной реформы решили, что проблемы одним внесением изменений в закон об исполнительном производстве и внедрением института частных исполнителей не решить.

Так, эксперты и отдельные судьи КСУ (в частности, Игорь Слиденко) отмечают, что Европейский суд по правам человека в случае появления инструмента конституционной жалобы изменит условия приема жалоб от украинских граждан. По сути, конституционная жалоба станет еще одним национальным средством юридической защиты, а значит, барьером на пути в Страсбургский суд. С такой позицией согласны не все, однако в ст. 151-1 Конституции четко сказано: «Конституционная жалоба может быть подана в случае, если все другиенациональные средства правовой защиты исчерпаны». И слово «другие» в этом предложении дает понять, что риски все-таки существуют.

Впрочем, решать, принимать или не принимать заявления от украинских граждан – это компетенция самого Европейского суда. Но возникает и другой вопрос, на который пока нет однозначного ответа: может ли гражданин обратиться в ЕСПЧ и в КСУ одновременно? «Если норма о том, что КСУ сможет вдаваться в оценку, конституционным ли способом была истолкована общим судом норма права, то это будет повторной кассацией. По общему правилу, Европейский суд по правам человека принимает в свое производство дела только в случае, если лицо полностью исчерпало возможности национальной защиты. Значит, в такой ситуации для того, чтобы обратиться в ЕСПЧ, нужно полностью исчерпать все средства, в т. ч. и этот механизм обращения с индивидуальной конституционной жалобой. И только после этого ЕПСЧ сможет принимать заявления в свое производство. На мой взгляд, это также является усложнением доступа для граждан в ЕСПЧ», – подчеркивает Я. Романюк.

Не превратиться ли КС в суд общей юрисдикции? Справится ли он с той лавиной дел, которые к нему поступят? Не будет ли отказов по формальным причинам из-за нагрузки? Не будет ли в самом КСУ различной практики по одним и тем же вопросам? Ответы на эти вопросы мы узнаем только в ходе практического применения нового законодательства.

У субъекта обращения есть право отозвать свою жалобу. Однако Сенат или Большая палата КС могут все равно продолжить рассмотрение в случае, если поставленные в жалобе вопросы имеют особое общественное значение для защиты прав человека.

С целью предоставления экспертной помощи в конституционных процессах по конституционным жалобам в КС временно, до 1 января 2020 г. вводится институт специального советника. Таким советником может быть судья в отставке иностранного органа конституционной юрисдикции или представитель международной правительственной организации, предметом уставной задачи которой является вопрос конституционного права. У такого советника есть право до начала рассмотрения дела Сенатом или Большой палатой предоставить юридическое заключение (amicus curiae) по делу, которое является обязательным для рассмотрения Сенатом или Большой палатой соответственно.

Решение об открытии конституционного производства или об отказе в его открытии принимается коллегией. Основаниями для отказа могут быть: подача ненадлежащим субъектом; непринадлежность к полномочиям КСУ затронутых в жалобе вопросов или несоблюдение субъектом требований закона к оформлению жалобы. КС также может отказать, если закон или его отдельные нормы утратили силу, или же если он уже рассматривал аналогичное дело.

В случае несогласия с решением коллегии об отказе, принятым не единогласно, решение об открытии производства может принять Сенат.

Комментарии

Ярослав Романюк, председатель Верховного Суда Украины

– Согласно изменениям в Конституцию, КСУ теперь уполномочен проверять, соответствует ли закон или положение закона, примененное в окончательном судебном решении по делу лица, которое обращается с конституционной жалобой, Основному Закону. Если КСУ признает его несоответствие, как в дальнейшем реагирует судебная система? По вновь открывшимся обстоятельствам суд, который постановил окончательное решение, должен его пересмотреть и привести в соответствие с тем толкованием, которое высказал в своем решении КСУ.

Но в проекте закона о КСУ есть ч. 3 ст. 89, которая предусматривает, что по результатам рассмотрения конституционной жалобы КСУ, не установив, что закон, который применил суд общей юрисдикции, не соответствует Конституции, одновременно может в резолютивной части своего решения констатировать, что суд общей юрисдикции неконституционным способом истолковал этот закон. Т. е. сам закон отвечает Конституции, но суд его неправильно истолковал. И тут возникает проблема, о которой мы говорили и на стадии подготовки, и на стадии обсуждения проекта, и сейчас в ВСУ готовим правовый вывод.

Проверять, правильно ли применен закон в судебном решении, является классическим заданием суда кассационной инстанции. Таким образом, КСУ в случае принятия такой нормы превращается в суд кассационной инстанции, в повторную кассацию. Он перебирает на себя несвойственные функции. Фактически в данном случае остается 4-уровневая судебная система, хотя мы, согласно судебной реформе, вернулись к 3-уровневой во главе с Верховным Судом. Эта норма создает еще одну надстройку – КСУ, который, осуществляя повторную кассацию, вправе давать оценку, правильно ли применил суд норму закона в своем решении.

В Верховном Суде мы уже готовим своей правовой вывод к законопроекту, и надеемся, что он будет услышан в Верховной Раде. Вместе с тем, если он не будет учтен, мы оставляем за собой право обратиться в тот же КСУ, чтобы он проверил данный закон на соответствие Конституции.

Наталья Кузнецова, член Совета по вопросам судебной реформы при АП

– Когда мы говорим о механизме защиты прав через ЕСПЧ, то тут вообще нет какой-то связи с конституционной жалобой. В Европейский суд обращаются, когда нарушены нормы Конвенции. И среди средств национальной защиты нет конституционной жалобы, поэтому она не будет влиять на возможность обращения в ЕСПЧ.

Николай Мельник, судья Конституционного Суда Украины

– Я бы хотел коснуться двух узких прикладных проблем. Во-первых, что касается официального толкования, то у КСУ не было другого выхода, кроме как прекращать производства, поскольку в ст. 150 Конституции такое полномочие не предусмотрено. Еще один момент касается субъектов обращения в Суд за толкованием. Среди них указан Верховный Суд, а не «Верховный Суд Украины». Как быть с обращениями относительно толкования Конституции или о признании неконституционными норм законов, которые поступили от ВСУ до 30 сентября и после 30 сентября? Представителю Президента мы задавали этот вопрос, но нам ответили, что это чисто из соображений устранения советской терминологии. Впрочем, в Конституции поменяли «Генерального прокурора Украины» на «Генерального прокурора», и в переходных положениях есть норма о том, что он продолжает свои полномочия. Относительно ВСУ такой нормы нет. А как известно, после 30 сентября ВСУ было подано конституционное представление относительно отдельных положений Закона «О судоустройстве и статусе судей».

Мне кажется, что в изменениях в Конституцию усматривается такая тенденция, что КСУ может превратиться в суд общей юрисдикции, а суды общей юрисдикции могут превратиться во множество конституционных судов. Во-первых, идет речь об исключении из Конституции положения об исключительной принадлежности конституционной юрисдикции Конституционному Суду. Как по мне, не было никаких оснований для этого. И здесь нужно учитывать и другие предполагаемые изменения. Есть еще один законопроект о внесении изменений в Конституцию относительно децентрализации. В нем предлагается одна интересная норма – предусмотреть, что префект имеет право остановить действие акта органа местного самоуправления и направить в общий суд по вопросам конституционности. Но префект же не может поставить перед судом общей юрисдикции вопрос о признании этого акта неконституционным, потому что единственным органом конституционной юрисдикции является КСУ. С другой стороны, он не может просить признать его незаконным, потому что останавливает его по мотивам неконституционности. Это не простая теоретическая метаморфоза. Тут может возникнуть очень много вопросов перенятия общими судами функций КСУ.

И наоборот, есть дискуссия о возможности преобразования КСУ в суд общей юрисдикции из-за конституционной жалобы. Ведь не секрет, что в КСУ может поступить лавина жалоб, которые являются предметом рассмотрения общих судов. Уже сейчас можно увидеть на сайте КСУ такие ходатайства, которые называются «конституционными жалобами», а люди обращаются, к примеру, с жалобой на маленькую пенсию.

Игорь Слиденко, судья Конституционного Суда Украины

– Сегодня законодательное обеспечение деятельности КСУ имеет большее значение, чем сами изменения в Конституцию. Какой смысл в том, что согласно последним каждый может с 30 сентября с. г. обратиться с жалобой в Конституционный Суд, если КСУ не может ее рассмотреть? И сколько будет продолжаться такое положение дел, неизвестно.

Такая ситуация является неприемлемой. Законодатель должен обеспечить действие норм Конституции, а этих норм на сегодня недостаточно для того, чтобы КСУ мог решать такие вопросы, поскольку отсутствует блок положений процессуального характера. КСУ самостоятельно не имеет права их создать, ведь его деятельность основывается исключительно на нормах закона и Конституции. Поэтому в данном случае мы имеем дело с большим конституционным провалом.

Анализ законопроекта о КСУ позволил выделить несколько проблем, которые имели место еще в редакции 1996 г. Они объясняются тем, что тогда не знали, с чем, собственно, имеют дело. Первый фактор был спровоцирован тем, что в качестве образца был взят КС ФРН. Другой фактор – это влияние судей из судебной системы. Собственно, КСУ понимался как один из общих судов. Практика показала, что это были ошибочные подходы.

К слову, такой ошибочный подход в новом законе был исправлен лишь частично. Основной принципиальной идеей, когда три группы влияния формируют один орган и туда заходят эксперты с разным практическим опытом и уровнем компетентности, явно не способствует слаженной работе КСУ, что также продемонстрировала практика его функционирования в последние 10–15 лет. И этот подход остался в законопроекте.

Какие проблемы были решены? Две. Первая – что нормы о КСУ содержались в разных актах, и фактически в будущем закон можно будет применять легче. И вторая неоднозначная проблема касается конституционной жалобы. Она должна была решиться еще 1996 г., но тогда вместо рассмотрения конституционных жалоб у КСУ возникло такое дивное полномочие, как официальное толкование закона, которое несвойственно мировой практике. И практика КСУ за 20 лет показала, что он не имеет ни одного решения о толковании законов, которое принципиально повлияло бы на правовую систему.

Само внедрение нового института можно приветствовать, но параметры конституционной жалобы заставляют задуматься о ее практическом применении в будущем. Критики конституционной реформы говорят о том, что украинские реформаторы поставили еще одно звено на пути в ЕСПЧ. Если раньше вопрос о том, может ли обращение в КСУ быть необходимым условием для обращения в ЕСПЧ, дискутировался, то сейчас он дискутироваться не будет. Очевидно, что Страсбургский суд пойдет по пути применения той практики, что если нет решения КСУ по делу конкретного гражданина, он не будет принимать в производство такие дела. Это однозначно.

С другой стороны, что касается самой конституционной жалобы. В июне с. г. в Берлине проходили экспертные беседы с судьями КС ФРН, немецкими учеными и др., где как раз обсуждались основные параметры, которые должны быть заложены в закон о КСУ. И фактически все говорили, что формальные параметры неважны. Основной вопрос – это вопрос допустимости жалобы. Это означает, что если закон не урегулирует параметры с точки зрения субстанционности, мы можем столкнуться с ситуацией, в которой находится КС ФРН, куда поступило около 10 тыс. жалоб. Из этого количества он рассмотрел 2%. И мы можем только представить себе, какое количество жалоб может поступить к нам. На сегодня их поступило 23, и это при том, что еще никто не знает, как можно воспользоваться процедурой.

Как только народ узнает и поймет, что это серьезная возможность, которой не имеет ни один другой орган – просто нивелировать норму любого закона, мы прогнозируем, что к нам лавиной начнут поступать жалобы. Прогнозируется приблизительно 10 тыс. жалоб. И если не будет субстанционных критериев, как бы КСУ ни делили на «тройки», «двойки» или судьи сами бы рассматривали эти жалобы, КСУ физически не сможет решить эти вопросы. Это не просто серьезная проблема, а проблема, которая может заблокировать его деятельность.

Также вызывает вопросы исключение из Конституции нормы о том, что КСУ является единственным органом конституционного контроля. Потенциально это означает, что еще кто-то может заниматься конституционной практикой.

Петр Стецюк, судья Конституционного Суда Украины в отставке

– Сегодня уже мало кто помнит, что первое десятилетие существования КСУ сопровождалось кризисом. В 2005–2006 гг. КСУ фактически не работал. Мы понимаем, что ликвидировать орган, по сути, можно, просто по-другому изложив его полномочия или введя в его состав определенных людей. Отмечу, что ни одна статья Конституции в редакции 1996 г., где вспоминается о Конституционном Суде, не осталось неизмененной.

Исключение из полномочий КСУ толкования законов – это те изменения, которые можно пояснить, и они своевременные. Все-таки это было неестественным полномочием, что подтверждает практика функционирования конституционных судов. И, к сожалению, были случаи использования толкования не с целью выполнения ст. 2 Закона о КСУ, т. е. не для гарантирования Конституции.

Анатолий Селиванов, постоянный представитель ВР в КСУ

– Наконец мы получили такой механизм, при котором гражданин должен пройти все этапы использования средств национальной защиты перед тем, как обратиться в Конституционный Суд. Возникает вопрос, что должен сделать законодатель, если есть материальное право, но нет процессуального, т. е. не выписаны процедуры. Я поддерживаю группу ученых, которые исповедуют идею о том, что нужен отдельный процессуальный закон о механизме конституционной жалобы.

Константин Красовский, руководитель главного департамента правовой политики Администрации Президента

– Конституционная жалоба – это абсолютно новый механизм защиты. Действительно, определенный период нужен для адаптации. На мой взгляд, уже сейчас на основании норм Конституции есть возможность для обращения в Конституционный Суд с такой жалобой, однако окончательные решения в судебных делах должны быть приняты после 1 октября 2016 г. Сейчас у КСУ нет возможности рассмотреть жалобы, поскольку в действующем законе не выписана процедура, однако в Верховной Раде зарегистрирован законопроект №5336-1, и я надеюсь, что он будет рассмотрен как неотложный.

КСУ не будет пересматривать решения, поэтому не будет кассайионной инстанцией. После решения ВС у субъекта будет еще одна возможность: или обратиться в Европейский суд по правам человека о нарушении норм Конвенции, или поставить перед КС вопрос о конституционности закона, примененного в конкретном решении. Может ли человек одновременно обратиться в КСУ и в ЕСПЧ? Как ЕСПЧ не является еще одной инстанцией для решения судебного дела, так и КС не будет такой инстанцией.

Риском является то, что КС могут попытаться превратить в суд общей юрисдикции, и он не справится с валом дел. Однако в законе предусмотрены определенные предохранители от такого развитию событий.