«Длительное реформирование кассационного звена может повлечь нарушение права граждан на доступ к правосудию»

Реформирование судебной системы в Украине имеет довольно долгую и интересную историю. Многие эксперты заявляют, что этот процесс бесконечен. А все потому, что каждый раз, когда меняется власть в стране, политики хотят сделать эту ветвь власти удобной для себя и заявляют о ее реформировании. С 30 сентября с. г. судебную систему Украины ждут очередные существенные перемены. Более подробно о том, какие изменения ожидают административные суды со вступлением в силу нового Закона «О судоустройстве и статусе судей», об изменениях в процессуальном законодательстве и о том, какая ситуация сложилась с судьями КААС в разрезе судебной реформы, рассказал судья-спикер Киевского апелляционного административного суда, член Совета судей Украины Евгений Мезенцев.

Беседовала Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

– Усматриваются ли определенные пробелы в правовом регулировании нового Закона «О судоустройстве и статусе судей»?

– С 30 сентября административные суды, как, в принципе, и всю судебную систему Украины, ждут существенные перемены. За достаточно короткий срок должна быть реформирована сама организационная система таких судов, в частности создана новая высшая кассационная инстанция – Верховный Суд, а также прекращена деятельность Высшего административного суда Украины и остальных высших специализированных судов. Уже сейчас звучат небезосновательные опасения касательно того, что длительное реформирование кассационного звена судебной системы может повлечь нарушение прав граждан на доступ к правосудию.

Что касается дальнейшей судьбы и функционирования ныне действующих апелляционных судов, то новая редакция Закона, к сожалению, однозначного ответа на этот вопрос не дает. В частности, согласно ст. 26 Закона №1402-VIII, апелляционными судами по рассмотрению хозяйственных и административных дел являются, соответственно, апелляционные хозяйственные и апелляционные административные суды, созданные в соответствующих апелляционных округах. Т. е. содержание этой нормы почти не отличается от ст. 26 действующего Закона «О судоустройстве и статусе судей»: «Апелляционными судами по рассмотрению хозяйственных дел, апелляционными судами по рассмотрению административных дел являются, соответственно, апелляционные хозяйственные и апелляционные административные суды, которые создаются в соответствии с Указом Президента Украины в апелляционных округах». Изменен лишь порядок создания судов (он предусмотрен ст. 19 новой редакции Закона) – теперь суды будут создаваться и ликвидироваться исключительно на основании законов, проекты которых вносит в Верховную Раду Президент Украины после консультаций с Высшим советом правосудия.

Вместе с тем, п. 3 «Заключительных и переходных положений» Закона №1402-VIII предусматривает, что апелляционные суды, созданные до вступления в силу этого закона, продолжают осуществлять свои полномочия до создания апелляционных судов в соответствующих апелляционных округах, а они должны быть созданы и приступить к отправлению правосудия не позднее 3 лет со дня вступления в силу этого закона.

С одной стороны, ныне действующие апелляционные административные и хозяйственные суды де-факто уже соответствуют окружной системе формирования судов, поскольку созданы в соответствующих апелляционных округах, как того требует новый Закон. Например, в Киевский апелляционный административный округ входят Черниговская, Черкасская, Киевская области и город Киев. Поэтому реформа должна бы затронуть лишь те апелляционные суды, которые еще не работают по окружной системе – апелляционные суды по рассмотрению гражданских и уголовных дел, а также дел об административных правонарушениях. Кстати, их реформирование по окружной системе было предусмотрено и предыдущей редакцией закона о судоустройстве.

С другой стороны, в «Заключительных и переходных положениях» Закона №1402-VIII нет исключений, а наоборот, указывается на постепенное прекращение деятельности всех апелляционных судов, созданных до вступления этого закона в силу. Подтверждением такого мнения служит и то, что одним из оснований для создания или ликвидации суда по новому закону является изменение определенной этим законом системы судоустройства(что, собственно, и будет иметь место после вступления в силу Закона №1402-VIII).

Таким образом, законодатели-реформаторы не дали прямого ответа на вопрос, будут ли реорганизованы нынешние специализированные суды апелляционной инстанции. Очевидно, что такая неопределенность должна быть как можно быстрее устранена.

– В какие сроки, по Вашему мнению, может быть создана новая структура судов?

– Ключевые сроки реформирования судебной системы прописаны в самом Законе №1402-VIII. Например, срок создания Верховного Суда и назначения его судей по результатам конкурса – в течение 6 месяцев со дня вступления этого закона в силу. Определены законом и сроки создания Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности и Высшего антикоррупционного суда, равно как и процедуры проведения конкурсов на замещение должностей судей в этих судах. Но если в первом случае этот срок составит 12 месяцев со дня вступления в силу Закона №1402-VIII, то во втором – со дня вступления в силу закона, который определит специальные требования к судьям нового суда, а такой закон на данное время не принят, более того, судейское сообщество пока не имело возможности даже обсудить его проект и высказать свои рекомендации.

Что же касается процедуры создания апелляционных судов в соответствующих апелляционных округах, законодатель определил для этого еще более длительные сроки – в течение 3 лет со дня вступления в силу Закона №1402-VIII.

Считаю, что на самом деле создание новой организационной структуры судов в большей степени будет зависеть от двух принципиальных факторов – политической воли самих реформаторов и обеспечения надлежащего финансирования. При их отсутствии любая реформа останется лишь на бумаге.

– Какие рекомендации судебной ветви власти не учтены в новом законе? Возможно ли учесть их на этапе принятия изменений в процессуальные кодексы?

– К сожалению, не учтена большая часть таких рекомендаций. Председателем Совета судей Украины Валентиной Симоненко непосредственно перед голосованием в сессионном зале парламента было озвучено предложение не принимать законопроект №4734 в целом (лишь за основу) для надлежащего соблюдения регламента и предоставления возможности Совету судей Украины обработать предложения судейского сообщества к этому крайне важному для страны нормативному документу. К сожалению, парламент одновременно проголосовал этот законопроект за основу и в целом, вследствие чего судьи фактически были лишены возможности выразить свое мнение касательно видения судебной реформы.

Безусловно, в какой-то части предложения судей можно учесть как на этапе принятия изменений в процессуальные кодексы, так и путем внесения изменений в сам закон. Однако, как свидетельствует практика последних лет (за это время было принято несколько законодательных актов, направленных на реформирование судебной системы), рекомендации представителей именно судейского сообщества при внедрении реформ в судебной системе учитываются крайне неохотно.

Вызывает беспокойство и тот факт, что новая редакция закона лишает Совет судей Украины значительной части полномочий, ограничивая таким образом роль судейского самоуправления при решении вопросов функционирования судебной системы Украины.

– Какие изменения в процессуальные кодексы являются принципиальными?

– В первую очередь необходимо принятие процессуальных кодексов, которые урегулируют процедуры рассмотрения споров вновь созданными судами – Высшим судом по вопросам интеллектуальной собственности и Высшим антикоррупционным судом, ведь на данном этапе таких кодексов не существует в принципе. По большому счету, все действующие кодексы нуждаются в изменениях в части процедуры кассационного производства, которая перезагружается в процессе создания нового Верховного Суда и прекращения деятельности Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел, Высшего хозяйственного и Высшего административного судов.

– Какие изменения в КАСУ, по Вашему мнению, могут облегчить доступ к правосудию, а какие – наоборот?

– Коллективом Киевского ААС уже давно наработан целый пакет изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины, направленных как на облегчение доступа к правосудию, так и на урегулирование целого ряда проблемных вопросов, возникающих в практике применения кодекса. К сожалению, не могу сказать, что этим пакетом, невзирая на его актуальность, интересуются органы, наделенные правом законодательной инициативы. Возможно, его время придет как раз сейчас, во время судебной реформы.

Кроме того, с момента вступления в силу изменений в Закон Украины «О судебном сборе» в сентябре 2015 г. наблюдаются не только положительная тенденция в виде пополнения бюджетов от получения судебного сбора, но и скрытые последствия, вызванные недостаточным финансированием субъектов властных полномочий (в частности, органов фискальной службы) на затраты по уплате судебного сбора. В такой ситуации фискальный орган, который выступает ответчиком в административном деле, фактически может быть лишен возможности апелляционного и кассационного обжалования решения суда, не будучи в полной мере профинансирован государством на затраты по уплате судебного сбора, что ставит такой орган (по вине самого государства) в неравное процессуальное положение с другими участниками процесса.

– Какие дела на данный момент превалируют на рассмотрении в КААС, и какая практика по ним складывается?

– Думаю, в этом вопросе важно не сосредоточиться на количественных показателях, как очертить те актуальные вопросы судебной практики, которые являются предметом дискуссий и источником противоречивых позиций.

Так, 15 июня с. г. коллегия судей судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины приняла постановление в деле по иску физического лица к уполномоченному лицу Фонда гарантирования вкладов физических лиц при ликвидации публичного акционерного общества «Коммерческий банк «Украинский финансовый мир» о признании противоправными действий уполномоченного лица Фонда по признанию договора банковского вклада и операций по внесению и перечислению денежных средств по счету ничтожными сделками; признании противоправной бездеятельности уполномоченного лица Фонда относительно невключения истца как вкладчика в перечень вкладчиков, которые имеют право на возмещение средств за счет Фонда, и др.

В указанном деле Верховный Суд Украины пришел к выводу, что этот спор должен рассматриваться по правилам хозяйственного судопроизводства. Такая позиция мотивирована, в частности, тем, что исходя из системного анализа ч. 3 ст. 2 Закона Украины №2343-XII от 14.05.1992 «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом», ст. 1 Закона Украины №2121-III от 7.12.2000 «О банках и банковской деятельности», п. 6 ст. 2 Закона №4452-VI и учитывая положения ст. 12 Хозяйственного процессуального кодекса Украины, можно сделать вывод, что на споры, возникающие на стадии ликвидации (банкротства) банков, не распространяется юрисдикция административных судов.

В то же время, споры этой категории рассматриваются административными судами далеко не первый год, а в последнее время, в связи с нестабильной ситуацией в банковской системе и на финансовом рынке, их количество с каждым днем возрастает. Постановление Верховного Суда Украины затрагивает интересы огромного числа вкладчиков и непосредственно влияет на возможность защиты ими своих прав в соответствии с ранее выбранным способом судебной защиты. Обращаю внимание: способа, выбранного гражданами-вкладчиками в соответствии с установившейся в течение длительного времени судебной практикой.

Более того, данные Единого государственного реестра судебных решений свидетельствуют о том, что несмотря на указанное постановление, хозяйственные суды практикуют отказы в принятии исковых заявлений этой категории, мотивированные тем, что они не подлежат разрешению в хозяйственных судах Украины (см. определение хозяйственного суда Киева от 04.08.2016 по делу №910/14089/16).

Такая противоречивость судебной практики будет иметь негативные последствия не только для сторон судебного процесса, которые должны будут вновь проходить судебные процедуры в судах другой специализации, но и для судей, которые ранее принимали такие решения в соответствии с устоявшейся правовой позицией. Их решения в делах этой категории могут быть отменены, производство по делам будет закрыто, что непосредственно повлияет на качественные показатели осуществления судопроизводства, являющиеся одним из важнейших показателей судейского досье. А снижение качества судопроизводства конкретным судьей, в свою очередь, может быть негативно оценено в процедурах дальнейшего квалификационного оценивания судьи.

– Какое сейчас настроение в судебной системе? Многие из Ваших коллег решили оставить должности? Может ли это привести к кадровому коллапсу? И как много Ваших коллег будут готовиться к конкурсу в Верховный Суд?

– Определенная часть судейского коллектива КААС действительно решила воспользоваться своим правом и подать заявления об отставке или увольнении. Однако количество таких заявлений при существующей тенденции к уменьшению нагрузки не приведет к кадровому коллапсу в КААС и чрезмерному увеличению нагрузки. К тому же, учитывая длительность самой процедуры увольнения судьи с должности, не исключается и то, что любой из ранее подавших заявления судей может изменить свое мнение и отозвать заявление. Уверен, что некоторые из моих коллег примут участие в конкурсе на должности судей Верховного Суда, однако конкретно об этом говорить можно будет после объявления конкурса.

Хочу отметить, что кадровый коллапс в судебной системе – это не дело будущего, а суровая реальность. Многолетняя неопределенность парламента в вопросах назначения на должности судей-«пятилеток» уже привела к тому, что, например, в Окружном административном суде Киева при наличии 51 штатной должности судей фактически наделены полномочиями лишь 16 (!) судей, на которых возложено нелегкое бремя осуществлять правосудие в многомиллионной столице. Уже сейчас эти судьи работают с чрезмерной нагрузкой, более чем в 4 раза превышающей средний показатель среди административных судов первой инстанции в Украине. А до конца года судей с полномочиями в ОАСК может остаться всего 11. И такой суд в Украине не один.

Надеюсь, вопрос назначения судей-«пятилеток» будет решен Верховной Радой Украины в самое ближайшее время.