Полицейская реформа: правительственный законопроект вместо общественного

Антон Овчаренко,
«Судебно-юридическая газета»

13 мая с. г. был отозван законопроект №1692 «О полиции и полицейской деятельности», который позиционировался как общественный и довольно прогрессивный. Как утверждают его авторы, это было сделано в нарушение процедуры Регламента Верховной Рады, а именно п. 2 ст. 104, поскольку законопроект был включен в повестку дня, а при таких условиях он может сниматься лишь по решению законодательного органа.

Каким образом законопроект был снят или отозван, осталось невыясненным. Но вместо него 13 мая был внесен правительственный законопроект №2822, который эксперты тут же окрестили «фасадным». По их словам, этот документ предлагает лишь поверхностные изменения в органах МВС. Общественность им фактически устраняется от назначения начальствующего состава полиции и дисциплинарных производств. Нечетко прописаны нормы об идентификации сотрудников полиции. Разрешается применение пластиковых дубинок. Есть и другие нарекания. Т. е. существует точка зрения, что законопроект №2822 является менее прогрессивным по своей сути и ставит реформу милиции под угрозу.

Как общественный законопроект №1692 стал №2822-1

По словам авторов законопроекта №1692, при планировании их работы оказалось, что еще в декабре 2014 г. абсолютно ничего не было подготовлено. Ни у их коллег, ни у представителей правительства, МВД, Генеральной прокуратуры не было системного виденья реформирования правоохранительных органов. Более того, когда готовился проект бюджета на 2015 г., в нем не было графы, посвященной финансированию Государственного бюро расследований, хотя его создание как органа, который будет расследовать преступления, совершенные правоохранителями, предусмотрено УПК.

Исходя из таких предпосылок, народными депутатами в сотрудничестве с общественными организациями и был разработан законопроект №1692 «О полиции и полицейской деятельности», который был внесен в Верховную Раду. Однако он каким-то образом был отозван или снят с повестки дня парламента. Позже на заседании Комитета по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности министр внутренних дел Арсен Аваков и его заместитель Экатерина Згуладзе презентовали т. н. правительственный законопроект о полиции. Причем его текст появился за час до заседания, что исключало возможность его профессионального изучения.

Народные депутаты, которые не отозвали свои подписи под законопроектом №1692 и последовательно придерживались идеи его принятия, насколько это было возможно, пытались включиться в процесс. Приоритетными для них были вопросы кадровых назначений, института общественного контроля и дисциплинарных процедур. Предложенные правительственным проектом нормы по всем этим вопросам радикально отличались от того, что было изложено в проекте №1692. Настолько, что некоторые специалисты оценили их, как попытку провести «фасадную» реформу, параллельно сведя на «нет» влияние общественности на принятие решений. Многие считают, что это поставит под угрозу реформу полиции как таковую.

Именно поэтому 20 мая снятый законопроект №1692 был снова внесен в парламент народными депутатами Виталием Куприем и Игорем Луценко, но уже под №2822-1. Однако, в тот же день Комитет ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности на своем заседании одобрил законопроект №2822, а уже 21 мая с. г. парламент проголосовал за него в первом чтении. Таким образом, №2822-1 остался как бы «за бортом». Чтобы хоть как-то повлиять на полицейскую реформу, депутаты подготовили поправки к правительственному законопроекту, которые, по мнению авторов, позволят гарантировать действительное, а не мнимое влияние общественности на процесс отбора кадров путем участия в работе конкурсных комиссий, а также правовое обеспечение реального реагирования органов местного самоуправления на неудовлетворительную работу служебных лиц полиции. По словам народных депутатов, если их поправки не будут учтены, голосовать за законопроект №2822 они не будут.

Чем не угодил проект №2822?

Более всего законопроект №2822 подвергался критике в части, которая касается назначения на должности. В частности, речь идет об отсутствии независимой от административного ресурса комиссии, которая назначает высших полицейских должностных лиц. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 50 законопроекта, создается постоянная полицейская комиссия, в состав которой входят два представителя от министра внутренних дел, один – от руководителя Национальной полиции и два – от омбудсмена. Общее число членов комиссии не указано, а действует она на бессрочной основе.

Для сравнения, законопроектом №2822-1 предлагается ограничить число членов конкурсной полицейской комиссии 7 с обязательной ежегодной ротацией. При этом в состав комиссии входят: три делегата от Верховной Рады, один – от омбудсмена, один – от министра, один – от руководителя центрального органа исполнительной власти по реализации государственной политики в сфере государственной службы и один – от Совета адвокатов Украины.

Также есть вопросы по поводу территориальных комиссий. В других законопроектах они должны были быть независимыми в вопросах кадровых назначений и отвечали за дисциплинарные производства в отношении полицейских, на которых поступали жалобы от граждан. Что касается комиссий на местном уровне, то законопроектом №2822 также не закреплено общее количество их членов – в ч. 3 ст. 50 указывается лишь, что в состав полицейской комиссии территориальных органов Национальной полиции обязательно входят: одни представитель от министра внутренних дел, один – от руководителя соответствующего территориального органа Национальной полиции, два – от органов местного самоуправления.

В то же время, в ч. 1 ст. 96 законопроекта №2822-1 количество членов комиссии местной полиции зафиксировано на уровне 5: по одному представителю от министра, совета адвокатов соответствующего региона, омбудсмена и органов местного самоуправления. Также орган местного самоуправления делегирует в комиссию депутата из своего состава.

Кроме того, например, ч. 2 ст. 46 законопроекта №2822 лишь допускает проведение конкурса при назначении полицейских, а п. 1 ч. 2 ст. 56 вообще содержит прямое указание на возможность их назначения без проведения конкурса. Ситуацию проясняет комплексный анализ норм проекта Закона «О Национальной полиции». В ч. 3 его ст. 51 предлагается установить обязательный конкурс лишь для лиц, которые принимаются в Национальную полицию впервые, и то лишь на должности младшего состава. В остальных случаях на усмотрение руководителя полицейские могут приниматься на должности без проведения конкурса, а в качестве альтернативы этой процедуры предусмотрена аттестация.

Неоднозначной представляется и ч. 2 ст. 49 правительственного законопроекта, предусматривающая прохождение тестирования на полиграфе только с согласия лиц, которые изъявили желание поступить на службу в Нацполицию. Тем самым нивелируется роль этого инструмента. А вот ч. 4 ст. 54 альтернативного проекта психофизиологическое интервью с применением полиграфа императивно устанавливает частью конкурса (напомним, конкурс, согласно этому документу, является обязательным для претендентов). Абз. 3 ч. 1 ст. 58 исключение устанавливается лишь для беременных женщин и женщин, которые имеют детей в возрасте до 3 лет.

Следует отметить, что в альтернативном законопроекте более подробно расписан механизм назначения руководителя Национальной полиции, причем более существенная роль в этом отводится министру, ответственному за государственную политику в сфере обеспечения публичного порядка и защиты лиц, общества и государства от противоправных посягательств (ч. 1 ст. 15 законопроекта №2822-1). Им, в частности, определено, что представление Премьер-министра формируется именно на основе представления профильного министра. Однако назначает руководителя, как и его заместителей, правительство.

Согласно же ч. 2 ст. 20 законопроекта №2822, руководитель Национальной полиции назначается на должность Кабмином по представлению Премьер-министра в соответствии с предложением министра внутренних дел, а заместителей назначает уже сам министр по представлению руководителя Нацполиции.

Кардинально отличаются и подходы к структуре будущей полиции. Так, п. 2 ч. 3 ст. 12 законопроекта №2822 предусматривает следующие структурные подразделения Национальной полиции: уголовная полиция, патрульная полиция, полиция охраны, специальная полиция и полиция особенного назначения. Сохраняется также пограничная служба. А согласно законопроекту №2822-1, полицейская реформа гораздо шире и в корне меняет систему полиции, которая должна включать в себя (ч. 1 ст. 5): местную полицию, Национальную полицию, финансовую полицию и пограничную полицию. Порядок назначения руководителей финансовой и пограничной полиции и их заместителей аналогичен механизму, предусмотренному для начальника Нацполиции.

Но ключевым здесь является тот факт, что законопроект №2822 не предусматривает создание местной полиции, и тем самым влияние муниципальной власти на полицию на местном уровне минимизируется. Фактически она сводится лишь к тому, что органы местной власти могут принять резолюцию о недоверии руководителю органа (подразделения) Национальной полиции, если за него проголосуют не менее 2/3 депутатского корпуса (ч. 3 ст. 86 проекта). А в законопроекте №2822-1 предусмотрена возможность назначения руководителя местной полиции местным советом в пределах представления комиссии местной полиции (ч. 1 ст. 14).

Кроме того, законопроект №2822, а именно ч. 1 его ст. 79, в целом сохраняет систему специальных званий советского образца: рядовой, сержант, лейтенант, майор, полковник и т. д., только теперь не милиции, а полиции. Примеры специальных званий в законопроекте №2822-1 (ч. 1 ст. 65): инспектор полиции, детектив полиции, комиссар полиции и т. д.

Согласно п. 1 ч. 5 ст. 41 правительственного законопроекта, Национальная полиция может использовать пластиковые дубинки. В то же время, ч. 2 ст. 41 альтернативного проекта обязывает полицию обеспечивать развод участников проходящих в одно и то же время мирных собраний (в т. ч. контрсобраний) на безопасное расстояние, не ограничивая право лиц при этом на мирные собрания. А ч. 3 этой же статьи устанавливается, что в случае совершения административного проступка или уголовного правонарушения во время мирного собрания полиция обязана остановить это деяние, задержать лицо, при этом не останавливая и не препятствуя мирному собранию.

Подводя итог, можно заключить, что хотя законопроект №2822 «О Национальной полиции» и не лишен некоторых изъянов, он все же является довольно прогрессивным и вполне может дать старт полноценной полицейской реформе.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Игорь Луценко, народный депутат Украины

– Если говорить более глобально, то три законопроекта («О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей», «О прокуратуре» и «О полиции и полицейской деятельности») в случае их принятия дали бы возможность говорить о том, что судебная и правоохранительная система будут реально реформированы. Но сегодня каждый из этих огромных «талмудов» воплощения не получил. Хотя ждут они своего времени месяцами.

Что касается рассматриваемого вопроса, то могу сказать, что около 4 месяцев милицейская реформа пребывала в статичном состоянии. 13 мая с. г., как я потом узнал, законопроект №1692 «О полиции и полицейской деятельности» был отозван. В это было трудно поверить, поскольку таким образом были грубо нарушены регламентные процедуры. Ведь согласно п. 2 ст. 104 Регламента Верховной Рады, если законопроект включен в повестку дня, его может снять исключительно парламент в порядке принятия отдельного решения. И в этом случае пришлось бы нести политическую ответственность, поскольку депутаты показали бы свое отношение к реформе полиции. Но было принято другое решение, и один из инициаторов законопроекта отозвал его. В этот же день был зарегистрирован правительственный законопроект.

20 мая с. г. мы с Виталием Куприем подали законопроект №2822-1 «О полиции и полицейской деятельности», но уже как единственные соавторы. Мы считаем, что основным в полицейской реформе является вопрос кадровой политики. До сих пор министр единолично назначал должностных лиц. Идея законопроекта заключается в том, чтобы сделать процесс подбора кадров прозрачным, а общественность имела влияние на этот процесс. Проще говоря, нужно создать приблизительно такой же механизм, как тот, что был апробирован при конкурсе на должность директора Национального антикоррупционного бюро Украины. У правительства несколько другой подход к решению этого вопроса.

Еще один важный вопрос – уровень муниципальной милиции. Новеллой нашего законопроекта является порядок формирования полиции на местах, чтобы она представляла местные громады. В правительственном проекте это предложение отсутствует – есть только возможность влияния на органы милиции 2/3 голосов состава местного совета. Исходя из практики, это довольно большой кворум – как правило, приблизительно такое количество депутатов посещают заседания киевского совета. Тем самым такая возможность нивелируется. В противовес нашим законопроектом предлагается достаточно прозрачная процедура отбора в органы местной полиции, начальство ее назначается органами местного самоуправления, подотчетно и подконтрольно им.

Кроме того, авторы законопроекта №2822 считают нормальным использовать пластиковые дубинки, что лично я считаю недопустимым. И еще один момент. В нашем законопроекте предполагается обязательная процедура, но без юридических последствий, с использованием так называемого детектора лжи. Там четко указано, что результаты прохождения полиграфа не могут иметь последствием регистрирование уголовного производства. Тем не менее, даже такой, на мой взгляд, невинный пассаж вызвал отвращение у законодателей, которые работали от правительства, и фактически полиграф исчез – его предлагается применять лишь для тех, кто желает пройти эту процедуру. Но на самом деле борьбу с коррупцией, шпионажем и другими преступлениями трудно представить себе без «детектора лжи». Резюмируя, можно сказать, что мошенническим путем продвигается имитация полицейской реформы.

Елена Сотник, народный депутат Украины

– Мы с Оксаной Сыроид, Павлом Костенко и Русланом Сидоровичем отозвали свои подписи с законопроекта №1692 «О полиции и полицейской деятельности». Действительно, мы принимали участие в подготовке этого проекта, активно его поддерживали и продолжаем поддерживать. Однако это законопроект концептуальный, очень широкий и детальный, а также правильный, но в перспективе. Его имплементация требует, по самым скромным оценкам, 2–3 года. В нем очень правильные инновационные подходы касательно дисциплинарной ответственности, подбора кадров, распределения функционала, и он кардинально отличается от правительственного законопроекта №2822.

На самом деле Кабинет министров Украины подал довольно узкий законопроект о Национальной полиции. В нем предусмотрено создание только патрульной полиции, набор в которую в Киеве уже завершен, и уголовной полиции. Там есть еще три небольших подразделения. В частности, охранная полиция (кстати, мы категорически против нее, и думаю, что до второго чтения это будет доработано, поскольку мы все знаем, что государственная охрана – это монополия на охранную деятельность, которая нарушает все европейские стандарты), подразделение специального назначения (аналог американского SWAT, т. е. штурмовой группы со специальным вооружением) и специальная полиция, которая будет заниматься охранной стратегических объектов, таких как атомные электростанции и т. д. В то же время, наш проект №1692 предполагает реформирование всей милицейской системы и замену ее на полицейскую, а именно преобразование налоговой милиции в финансовую полицию, создание местной полиции, пограничной и судебной полиции и др.

Почему мы все же отозвали свои подписи? Мы законодатели, и законопроект «О полиции и полицейской деятельности» полностью отображает наше и общественное концептуальное виденье полицейской реформы. Но имплементацию законодательства осуществляют органы не законодательной ветви власти, а исполнительной. Представители МВД не провели консультации ни в Комитете, ни с отдельными депутатами, но мы в период с 1 по 9 мая давали министерству свои предложения к законопроекту №2822. Не все они были учтены, поэтому мы однозначно еще будем вносить правки в период до второго чтения. Но нам придется выбирать между небольшим шагом вперед, готовностью МВД, по крайней мере, сравнивать подходы, разделять политические и оперативные функции и создать, наконец, полицию не милитаристическую, а ту, которая будет предоставлять полицейские услуги, с одной стороны, и нашими мечтами, концептуальным виденьем изменения МВД и неприятием со стороны правоохранительной системы – с другой. Пока мы выбрали первый вариант. Скажу откровенно, я решилась на такой шаг просто потому, что полностью доверяю заместителю министра внутренних дел Э. Згуладзе. Я надеюсь, что под ее началом будут реализованы те проекты, которые она начала, в частности, в отношении патрульной и уголовной полиции.

Юрий Луценко, народный депутат Украины

– Несколько законопроектов, в т. ч. правительственный №2822 «О Национальной полиции», являются фундаментом для проведения комплексной реформы правоохранительной системы. В результате ряда последовательных шагов мы должны перейти от фактически советского НКВД, который сейчас называется МВД, к новой полиции, которая будет, если можно так выразиться, в формате холдинга, и станет гражданской службой, лишенной милитаристических признаков. Этот законопроект является компромиссным. Безусловно, общественность – это своеобразная лампочка в помещении, которая обеспечивает свет. И она должна присутствовать во всех государственных органах. Однако существует опасность, что выработка «идеальных» механизмов общественного контроля может оттянуть процесс реформирования системы. В то же время, статистика преступности за текущий год ужасающая. Создаются организованные преступные группировки, которые нередко взаимодействуют с сотрудниками правоохранительной системы. И сегодня мы стоим на перепутье. Если сейчас не создать полицию нового образца, нагрянет коллапс.

Экатерина Згуладзе, первый заместитель министра МВД

– Противопоставлять законопроекты №1692 «О полиции и полицейской деятельности» и №2822 «О национальной полиции» было бы несколько некорректно. Возможно, я не до конца еще разобралась в тонкостях политических реалий Украины и в связи с этим не выстроила коммуникации с некоторыми народными депутатами персонально, однако могу заверить, что мы взаимодействовали в т. ч. с соавторами проекта №1692 Еленой Сотник, Оксаной Сыроид и др. И законопроект №2822 является, с одной стороны, компромиссным, а с другой – реально выполнимым. Например, вариант полицейской комиссии мы разбили на 3 части – часть представителей делегируется от уполномоченного по правам человека, другая – от органов местной власти и третья – от общественных организаций. Следует понимать, что отбор претендентов на 150 тыс. должностей – это довольно рутинная работа. Чтобы специалисты смогли полноценно выполнить свои функциональные обязанности, им придется отказаться от основной работы и фактически перейти в полицию. Это убило бы идею общественного контроля на корню.

Поэтому мы и пошли несколько другим путем. К работе конкурсной комиссии будут привлекаться неправительственные организации. Таким образом, к избранию должностных лиц в полиции будет подключена общественность. Мы уже апробировали эту модель при наборе сотрудников в патрульную полицию. Были разосланы предложения о сотрудничестве максимальному количеству неправительственных организаций. Из них откликнулось 50, которые смогли обеспечить в течение месяца бесперебойную работу 9 комиссий. Кроме того, общественный контроль не исчерпывается идеей отбора кадров. В нашем законопроекте заложены механизмы, согласно которым полиция не только отчитывается перед общинами о проделанной работе, но и вместе планирует проведение мероприятий, направленных на борьбу с преступностью. И это тоже реальный инструмент общественного контроля.

Что касается тезиса о восстановлении доверия к правоохранительной системе, то стоит отметить, что уже сегодня в органах милиции работают хорошие люди, а завтра в процентном соотношении их будет еще больше. Однако следует быть осторожным с оцениванием работы милиции обычными гражданами. Ведь, к примеру, хорошие следователи могут не нравиться людям. С другой стороны, механизм общественного недоверия все же предусмотрен новым законопроектом, когда должностное лицо подлежит увольнению, если за такое решение будет отдано ¾ голосов.

Не секрет, что именно в уголовных делах наиболее часто встречаются всевозможные нарушения прав человека. Если Вы юридически не защищены, кто может дать гарантию, что Ваши интересы не пострадают?

Но что мешает Вам при первом же вызове в органы следствия, как минимум, проконсультироваться с юристом или адвокатом в уголовном праве? В таких делах нельзя пускать все на самотек, ведь известно, что хороший следователь никогда не упустит шанс завести еще одно уголовное дело. Как показывает практика, очень редко все само собой решается в пользу гражданина. А значит, первое, что нужно сделать – это обратиться за помощью к правозащитнику. Причем к выбору адвоката по уголовным делам следует подходить очень ответственно, ведь иногда от этого зависит не только свобода, но и жизнь человека.

Сориентироваться во всех перипетиях уголовного производства Вам поможет программа «Кримінальний адвокат» на 1-м юридическом телеканале «Право ТВ». В ее рамках мы стараемся рассматривать самые актуальные на сегодняшний день темы. Более того, зрители всегда могут перезвонить на горячую линию программы, и мы не только ответим на все вопросы, но и предоставим помощь высококвалифицированного специалиста.

Согласно Уголовному процессуальному кодексу Украины, следователь может назначить обвиняемому адвоката. Но если Вы хотите иметь незаангажированную профессиональную защиту, адвоката нужно искать самостоятельно.Претендент на эту роль должен обладать отличным знанием законодательства, хорошей деловой хваткой и истинным юридическим талантом, который поможет ему в защите интересов клиента. Именно такие специалисты консультируют зрителей нашей программы.

Важно помнить также, что к адвокату по уголовным делам Вы можете обращаться за юридической помощью на любой стадий уголовного производства. Конечно, лучше не попадать в неприятные ситуации, но если это уже произошло, обращайтесь в программу «Кримінальний адвокат», и мы вместе найдем решение!