Имеют право заявить

Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

Как стало известно «Судебно-юридической газете», Министерство внутренних дел и Генеральная прокуратура инициируют внесение изменений в Уголовный процессуальный кодекс (УПК). В ведомствах пришли к выводу, что действующий почти 2 года УПК содержит «огромное количество недостатков».

Напомним, что новая редакция Уголовного процессуального кодекса вступила в силу 20 ноября 2012 г. Главным лоббистом и разработчиком документа являлся тогдашний советник Президента Виктора Януковича, руководитель главного управления по вопросам судоустройства администрации Президента Андрей Портнов. По замыслу разработчиков, новый УПК должен был приблизить украинское законодательство к европейским стандартам, поэтому он содержал ряд инноваций. Например, был создан Единый реестр досудебных расследований (ЕРДР), в котором регистрируются заявления о преступлениях. При этом сотрудников правоохранительных органов обязали регистрировать любые заявления граждан о совершенных правонарушениях. Часть судов была оборудована системами видеоконференцсвязи, чтобы не тратить время на доставку подозреваемых в совершении преступлений. Была введена мера пресечения в виде домашнего ареста, для которого МВД закупило электронные браслеты, позволяющие контролировать таких лиц. В судах введена должность следственных судей, в обязанности которых входит выдача правоохранительным органам санкций на проведение тех или иных действий и избрание меры пресечения подозреваемым в преступлениях.

Оптимистические прогнозы

В ноябре того же года А. Портнов заверил, что «99% проблем, связанных с имплементацией УПК, уже решены», и вопросов, которые ставили бы под угрозу эффективность реализации УПК, больше нет. Тем не менее, уже вскоре после вступления УПК в силу началась критика отдельных его положений со стороны адвокатов и сотрудников правоохранительных органов, столкнувшихся с проблемами при проведении следственных действий и оперативно-розыскной работы. Власть, МВД и СБУ предпочитали не переносить дискуссию о новом УПК в публичную плоскость. «Разнополярные мысли звучали о порядке функционирования УПК, но уже сегодня можно утверждать, что нам удалось обеспечить приведение отечественного законодательства в соответствие с нормами европейских стандартов», – утверждал 18 октября 2013 г. тогдашний глава МВД Виталий Захарченко. В силовых ведомствах предпочитали акцентировать внимание только на положительных сторонах кодекса. Например, в МВД полагали, что отказ от возбуждения уголовного дела и замена его уголовным производством позволит более четко фиксировать статистику правонарушений, поскольку милиция, согласно УПК, обязана регистрировать все заявления граждан. В прокуратуре обращали внимание на то, что УПК 2012 г. дал возможность заключать договора о примирении или признании вины между лицом, совершившим преступление, потерпевшим и прокурором, что избавляло виновника от отбывания наказания, а прокуроров – от перегруженности работой.

Осенью 2013 г. Верховная Рада попыталась внести в УПК ряд изменений. Законодатели пожелали устранить норму, согласно которой адвокаты для подтверждения своего права участвовать в судебном процессе должны предоставлять как ордер, так и договор с подзащитным. Не устроили депутатов и сложившаяся практика возврата судом обвинительных актов прокурорам для устранения недостатков в документе, а также порядок назначения экспертиз. Впрочем, ни одна из этих инициатив не была даже рассмотрена. Аналогичная судьба постигла и серию поправок, предложенных в марте текущего года.

Силовики признают проблемы

Сейчас в МВД уже не намерены скрывать недовольство текущей редакцией УПК. Как сообщили «Судебно-юридической газете» в ведомстве, УПК фактически привел к серьезным проблемам в работе следственных подразделений милиции – они завалены сотнями тысяч уголовных производств, огромное количество которых закрываются за отсутствием состава преступления. «Если по УПК 1961 г. решение о возбуждении уголовного дела принимали следователь, его начальник и прокурор, которые искали в заявлении состав преступления, то теперь в ЕРДР регистрируется все подряд – от мешающих спать собак и разбитых стекол на даче до убийств, фактов мошенничества, экономических преступлений», – рассказал изданию собеседник в следственном отделе Главного управления МВД в Киеве. В итоге ЕРДР больше похож на «свалку», чем на реестр. «По каждому заявлению, по каждому находящемуся у меня производству я должен делать массу дел. Иногда одной только бумажной работой и отписками занимаюсь с утра до вечера, – рассказал он. – Иногда на мне «висит» под 200 уголовных производств разной степени сложности».

Эта информация подтверждается и данными статистики МВД, которой располагает наше издание. Так, с ноября 2012 г. по 1 ноября 2013 г. в ЕРДР было зарегистрировано 1,5 млн заявлений и сообщений о правонарушениях, по которым были начаты уголовные производства. 1 млн (64,5 %) из них завершены, а 862,7 тыс. были закрыты. В суд передано 133,9 тыс. обвинительных актов. За 8 месяцев 2014 г. следственные органы расследовали 1,1 млн уголовных производств. Завершены 600,1 тыс. (54,5%) из них, закрыто – 505,5 тыс., а направлено в суд – 94, 5 тыс.

При этом в течение 2013 г., чтобы хоть как-то справиться с резко возросшей нагрузкой, руководство МВД на 2,6 тыс. увеличило численность следователей. По состоянию на 1 сентября 2014 г. общая штатная численность следственных подразделений МВД, включая руководящий состав, следователей-криминалистов и методистов, составляет 15,6 тыс. человек. Некомплект – еще 944 человека. Согласно расчетам МВД, в среднем в текущем году на каждого следователя приходилось по 110 уголовных производств. «Среди следователей, особенно в районных отделах, много молодых сотрудников, квалификация которых оставляет желать лучшего, – отмечает собеседник издания. – А тут еще и завалы по работе, когда не знаешь, за что браться. Как в такой ситуации можно требовать качественного расследования преступлений? Многие кое-как расследованные производства идут в суд и там тихо «умирают», а то и вовсе не выходят из стен райотделов».

Предложения по существу

В МВД недовольны отсутствием в УПК механизма прекращения следствия в случаях, когда не установлены виновные, в результате чего производства сотнями накапливаются в сейфах следователей. Для устранения недостатков УПК это ведомство уже разработало ряд предложений, которые намерено вынести на рассмотрение органов законодательной и исполнительной власти. По мнению МВД, крайне необходимо сделать следующее:

• расширить полномочия руководителя органа досудебного следствия в части истребования производств и отмены незаконных решений следователя;
• провести оптимизацию полномочий следователя относительно поручений, которые он дает оперативным подразделениям милиции для проведения негласных следственных действий, а также распоряжения материалами таких действий;
• законодательно урегулировать процессуальный порядок заочного уведомления лица о подозрении;
• расширить основания для временного доступа к вещам и документам;
• упростить порядок применения ряда видов мер пресечения (например, применять к подозреваемому такую меру, как «личное обязательство», лично следователем по согласованию с прокурором);
• конкретизировать основания для задержания без решения следственного судьи;
• усовершенствовать процедуру начала досудебного расследования с процедурой проведения проверки заявлений и сообщений об уголовных правонарушениях;
• расширить основания для назначения экспертизы, в частности дополнительной или повторной;
• предоставить возможность рассмотрения ходатайств о проведении негласных следственных или розыскных действий следственным судьям местных судов (сейчас санкции на такие действия выдают только апелляционные суды, находящиеся в областных центрах – прим. ред.);
• расширить основания для проведения негласных следственных (розыскных) действий до постановления решения следственного судьи в случае непосредственного преследования лица, совершившего тяжкое преступление;
• усовершенствовать механизм закрытия уголовного производства и порядка освобождения от уголовной ответственности в связи с окончанием сроков давности и амнистией;
• ввести в действие процедуру упрощенного расследования преступлений небольшой тяжести в форме дознания, наделить этой функцией не только сотрудников оперативных подразделений, но и других служб МВД.

В целом предложенные изменения предполагают частичное возвращение процедур, действующих до введения УПК 2012 г. По замыслу МВД, принятие этих норм существенно разгрузит следственные органы и избавит от рутины оперативные подразделения.

Показательно, что с несовершенством УПК согласны и в Генеральной прокуратуре. Как стало известно «Судебно-юридической газете», 2 августа там состоялось заседание расширенной коллегии, на которой обсуждались проблемы УПК. Было решено системно изучить существующие недостатки кодекса и изложить их в конкретном документе, который предполагается подготовить к началу ноября.

Еще один путь, которым МВД предполагает решить проблемы ведомства, является принятие отдельного кодекса или дополнений в действующий Уголовный кодекс относительно уголовных проступков. Напомним, что норма о последних прямо предусмотрена УПК 2012 г. Законопроект, предусматривающий конкретизацию понятия «уголовный проступок» и поддержанный МВД, был внесен в парламент еще в октябре прошлого года. Он не предусматривал создания отдельного кодекса, а к категории уголовных проступков предлагалось отнести 30 статей УК. Это, в частности, ст. 125 («умышленное легкое телесное повреждение», наказание – арест на срок до 6 месяцев или ограничение свободы до 2 лет), ч. 1 ст. 185 («кража», сейчас максимальное наказание – лишение свободы до 3 лет), ч. 1 ст. 186 («грабеж», лишение свободы до 4 лет) и ч. 1 ст. 309 («незаконное производство, приобретение, хранение наркотических средств без цели сбыта», лишение свободы до 3 лет). Предполагалось, что расследование дел по уголовным проступкам будет проходить по упрощенной процедуре, что облегчит работу милиции. Впрочем, весной этого года законопроект был отозван.

Когда хочется большего

Тем не менее, собеседники издания в силовых ведомствах утверждают, что даже подготовленных предложений по изменениям УПК недостаточно, в частности в сфере оперативно-розыскной деятельности. По данным «Судебно-юридической газеты», ситуация с такой деятельностью внутри МВД характеризуется как «достаточно сложная». Например, при подготовке УПК 2012 г. в него были заложены нормы, согласно которым максимально утяжелено проведение ряда следственных или оперативных действий. Так, сотрудникам правоохранительных органов стало затруднительно получить документы конкретного предприятия или банка, пока они не докажут в суде, зачем, какие именно и на какой срок им нужны документы. Это положение было принято с целью воспрепятствовать ситуациям, когда в результате действий МВД или СБУ деятельность того или иного учреждения оказывалась парализованной. Ранее, согласно нормам УПК 1961 г., в ряде случаев обыск мог быть произведен без санкции суда, а в отдельных случаях даже без постановления прокурора.

На практике такая норма нового УПК привела к тому, что суды нередко тормозят расследование дел по мошенничеству, коррупции, фиктивному предпринимательству, экономическим преступлениям, финансированию преступных группировок. «Бывает так, что приходится изворачиваться просто немыслимым образом, чтобы «выбить» из суда нужную санкцию, при этом суд наше обоснование может запросто не удовлетворить, отказав и следователю, и прокурору», – рассказал собеседник издания в управлении по борьбе с организованной преступностью. – Вся абсурдность ситуации состоит в том, что мы вынуждены получать санкцию, когда на руках у нас есть только заявление конкретного лица, а то и просто оперативная информация, в которых может не быть фактов. Их мы как раз и хотим установить, получив информацию предприятия». Не помогает в таких случаях и прямое обращение в структуру, деятельность которой интересует сотрудников силовых ведомств – по словам собеседников издания, в таком случае организация или банк часто отделываются отписками, прикрываясь Законом «О защите персональных данных».

Добавляет проблем милиции и чрезвычайно расширившаяся подследственность, ставшая головной болью как для МВД, так и для СБУ, лишившейся целого направления своей деятельности. Дело в том, что согласно УПК 2012 г., расследование значительной части экономических и коррупционных преступлений передано из компетенции СБУ в МВД, несмотря на нехватку там квалифицированных кадров для расследований такого рода правонарушений. «Теперь при расследовании должностных и коррупционных преступлений СБУ тоже зависит от милиции, – рассказал собеседник издания в МВД. – Сотрудники спецслужбы нередко обращаются к нам, чтобы мы внесли информацию о правонарушении в ЕРДР, поскольку к ним поступила оперативная информация о каком-то правонарушении, а расследовать дело по УПК они его уже не могут. Получается какая-то 2-этажная система работы».

Не справился УПК и с изначально задекларированной задачей борьбы с сокрытием милицией обращений граждан. Еще 15 ноября 2013 г. на заседании коллегии по противодействию преступности на территории Симферополя и Ялты тогдашний прокурор АР Крым Вячеслав Павлов заявил, что сотрудники милиции на поднадзорной ему территории массово нарушают нормы УПК. «Только избирательные проверки, проведенные прокуратурой, установили более 100 фактов сокрытия преступлений, 50 незаконных решений о закрытии уголовных производств и более 500 случаев необоснованного затягивания следствия», – утверждал прокурор. Уже к сентябрю 2014 г. ГПУ зарегистрировала 1,5 тыс. случаев «несвоевременного внесения» сотрудниками милиции в ЕРДР данных об уголовных правонарушениях.

Единственным пока сколько-нибудь заметным достижением нового УПК является возможность договориться между собой участникам конфликта. Так, если за 10 месяцев 2013 г. в суд было отправлено 10,1 тыс. соглашений о признании вины и 12 тыс. соглашений о примирении сторон, то за 8 месяцев 2014 г. в суд передано 8,1 тыс. обвинительных актов о признании вины и 8,5 тыс. обвинительных актов с соглашениями о примирении сторон. И в МВД, и в ГПУ такую практику характеризуют положительно, поскольку она хоть как-то позволяет ведомствам выходить из сложившейся ситуации.

ПОЗИЦИЯ АДВОКАТА

Большой проблемой действующего УПК является неправильное применение следователями и прокурорами ст. 214 УПК, в которой изложен порядок приема и регистрации заявлений об уголовном нарушении и начале досудебного расследования. Хотя нормы этой статьи сформулированы вполне четко, сторона обвинения часто допускает их свободное толкование. Это приводит к тому, что происходит выборочный прием заявлений о совершении правонарушений, а механизм борьбы с незаконными отказами не является эффективным.

Много вопросов и к процедуре избрания меры пресечения. Ходатайства обвинения об избрании меры пресечения задержанным, как правило, имеют стереотипные формулировки. Доводы следователей и прокуроров строятся на их логических допущениях, а не на реальной оценке риска. В судах не учитывается практика ЕСПЧ, в одном из решений которого сказано о необходимости руководствоваться при избрании меры пресечения «разумностью подозрения». Следственные судьи в таких случаях обычно принимают сторону обвинения.

Необходимо расширить полномочия защиты относительно равенства сторон. Например, сторона обвинения имеет право и возможность получать документы в сжатые сроки и из любого учреждения, а вот сторона защиты – нет. При рассмотрении вопроса об избрании меры пресечения адвокат не имеет практической возможности получить даже характеризующие документы, не говоря уже о доказательствах. Нужно усовершенствовать и механизм обжалования решений, действий, бездеятельности следователя и прокурора. Важно предоставить возможность обжалования таких действий в кассационной инстанции.

Или вот такой нюанс. На адвокатов возложена обязанность доставлять в суд свидетелей со стороны защиты, хотя механизм, как это сделать на практике, отсутствует. В целом создается впечатление, что основной задачей УПК 2012 г., как и предыдущего, является не выяснение правды, а привлечение людей к ответственности. Наибольшие полномочия, согласно его нормам, закреплены за стороной обвинения, которая по-прежнему может делать, что угодно, тогда как функции защиты сведены лишь к наблюдению за процессом.