Евроинтеграционный «квест»: народ получит право на власть?

«Референдум будет необходим, когда речь будет идти о вступлении в то или иное сообщество, которому нужно будет делегировать часть наших суверенных прав, предусмотренных Конституцией. И вот здесь, конечно, только украинский народ может принять такое решение», – В. Янукович

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

При участии представителей общественных организаций 9 сентября с. г. состоялась пресс-конференция, посвященная всеукраинскому референдуму, а точнее – ныне действующему закону о нем №5475-VI. Поводом для проведения пресс-конференции послужило мероприятие, прошедшее днем ранее на территории киевского стадиона «Спартак». Напомним, что в ходе этого мероприятия инициативная группа в составе 9892 человек провела т. н. «всеукраинский референдум» по вопросу вступления Украины в Таможенный союз. Легитимность результатов мероприятия его организаторам еще предстоит отстаивать в ЦИК, а возможно, и в судах. Однако следует отметить, что исходя из положений действующего Закона №5475-VI, основные требования к проведению референдума «спартаковской» группой были учтены. Так ли безукоризненны эти положения, попыталась разобраться «Судебно-юридическая газета».

Недостатки национального референдума

Согласно Закону №5475-VI, всеукраинский референдум является одной из форм непосредственной демократии в Украине, способом осуществления власти народом. Он заключается в принятии гражданами Украины решений по вопросам общегосударственного значения путем тайного голосования.

Основы законодательства о референдуме заложены в Конституции, а именно в ст. 5, 38, 69, а также в ст. 92, согласно которой профильный закон должен создать правовые предпосылки для реализации народом Украины властных полномочий. В то же время, Главное юридическое управление ВР еще в 2010 г. выразило свое мнение о том, что Закон №5475-VI путем специфического определения предмета референдума, порядка регистрации инициативных групп, механизмов и сроков сбора подписей в поддержку референдума по народной инициативе, порядка создания комиссий, правил проведения агитации и учета результатов народного волеизъявления предусматривает такую систему проведения всеукраинского референдума, в которой органы государственной власти и их должностные лица смогут непосредственно влиять на его конечный результат практически на всех этапах. Следовательно, сам результат референдума в таких условиях вряд ли можно считать таким, который отражает реальное волеизъявление народа.

Да и сам результат, а именно юридический факт вступления в силу законов, принятых путем референдума, связывается не с их публикацией или доведением до сведения населения, как этого требует Конституция Украины, а с фактом объявления Центральной избирательной комиссией результатов всеукраинского референдума. Такой же механизм вводится и в отношении решения референдума относительно отмены или признания недействительным закона либо отдельного его положения. Такой законодательный подход не отвечает Конституции и не учитывает правовую позицию Конституционного Суда Украины, высказанную им в решениях №3-рп/2000 от 27.03.2000, №7-зп от 23.12.1997 (дело о Счетной палате), №15-рп/2000 от 14.12.2000 (дело о порядке выполнения решений КСУ).

Кроме того, в Законе №5475-VI не урегулированы должным образом правовые последствия, которые должны наступить в случае, когда после провозглашения законодательного референдума, но до объявления его результатов парламент примет альтернативный законодательный акт.

Чего хочет общественность?

Участники пресс-конференции, подводя итоги «спартаковского» референдума, заявили о том, что Закон №5475-VI создает риски посягательства на национальную независимость, избежать которых можно следующими путями:

• - выделить различные виды всеукраинских референдумов – обязательные и факультативные (в зависимости от обязательности проведения), окончательные, обязывающие и консультативные (в зависимости от юридических последствий);
• предусмотреть обязательное привлечение Верховной Рады к референдумам по вопросам отмены законов, а также сузить предмет законодательных референдумов;
• установить реальные сроки для инициирования референдума народом путем уменьшения количества членов инициативной группы до 500 человек и увеличения срока сбора подписей о проведении референдума до 90 дней;
• уточнить положения относительно предмета и формулировки вопросов референдума в части требований о том, чтобы эти вопросы не были внутренне противоречивыми или непонятными для голосующих;
• установить запрет одновременного проведения референдума с очередными выборами;
• предусмотреть четкое разграничение между освещением хода референдума и агитацией, а также механизм обеспечения равных возможностей для осуществления агитации как для сторонников, так и для противников вопроса, вынесенного на референдум;
• обеспечить возможность равного представительства в составе территориальных и участковых комиссий сторонников и оппонентов предмета референдума;
• закрепить механизм обеспечения прозрачности финансирования агитации в части обязательности обнародования на веб-сайте ЦИК финансовых отчетов о поступлении и использовании средств фондов референдума;
• закрепить положение о признании референдума состоявшимся в случае участия в нем большинства зарегистрированных лиц;
• устранить возможность вступления в силу решения референдумов до его официального опубликования, а также предусмотреть действенную систему обжалования результатов референдума.

Чего ждет Европа?

Напомним, что перечисленные предложения корреспондируются с мнением европейских экспертов. Так, в своей резолюции №1121 (1997) «Об инструментах участия граждан в представительской демократии» ПАСЕ призвала государства «усовершенствовать систему представительской демократии путем установления баланса между ответственностью государственной власти и ролью граждан в процессе принятия решений. При отсутствии такого баланса будет невозможно предотвратить подрыв уверенности в представительской системе, а также непродуманное использование частых референдумов, которое будет делать проведение любой долгосрочной политики, основанной на фундаментальных вопросах дискуссии, бессистемным, неэффективным или даже невозможным».

В Кодексе надлежащей практики относительно референдумов, принятом Советом за демократические выборы, подчеркивается право парламента предоставить в определенный законом срок необязательное заключение по законопроекту, который выносится на всеукраинский референдум по народной инициативе. Отмечается также, что парламенту в таком случае может быть предоставлено право выдвинуть альтернативный текст законопроекта.

В этом же Кодексе говорится, что равное избирательное право на референдуме должно быть обеспечено в т. ч. и через равенство возможностей для сторонников и оппонентов референдума. Это подтверждает нейтральность позиции исполнительной власти в отношении: агитации референдума; освещения в средствах массовой информации, в т. ч. тех, которые находятся в публичной собственности; публичного финансирования агитации и ее субъектов; размещения агитационных материалов и рекламы; права на публичные демонстрации. Отмечается также, что финансовые и другие условия для рекламы на радио и телевидении должны быть одинаковыми как для сторонников, так и оппонентов вопроса референдума.

К слову, Совет Европы и ОБСЕ неоднократно обращали внимание Украины и на нецелесообразность формирования представительских органов местного самоуправления путем одновременного проведения общегосударственных и местных выборов (т. е. двух типов волеизъявления граждан, единых по форме непосредственной демократии).

Новый закон на старте?

Парламентарии уверяют, что уже учли европейские рекомендации в последних законопроектах этого года, касающихся вопросов референдума. Так, внести изменения в действующий закон о референдуме, а также согласовать его положения с национальным и международным законодательством предлагают авторы законопроектов №2402 и №2451. А вот в законопроекте №2617а предусматривается вообще кардинально переписать Закон №5475-VI. Именно этот законопроект, по мнению авторского коллектива, позволит надлежащим образом обеспечить конституционное право граждан Украины на участие в управлении государственными делами непосредственно через всеукраинский референдум.

В частности, законопроектом не допускается одновременное проведение референдума и выборов в органы власти. Кроме того, им вносятся изменения в терминологию (изменяются такие понятия, как предмет и субъекты процесса всеукраинского референдума) и в порядок провозглашения всеукраинского референдума по народной инициативе. Обеспечивается механизм информирования граждан относительно законопроектов, выносимых на референдум, прописывается механизм финансового обеспечения проведения референдума.

Как считают авторы, принятие этого законопроекта позволит не только привести законодательство о всеукраинском референдуме в соответствие с Конституцией, но и исключить любые злоупотребления и фальсификации, сделает невозможным использование всеукраинского референдума для узурпации государственной власти и ликвидации демократического политического режима, гарантирует реализацию прав народа на участие в управлении государственными делами на основе демократических принципов.

ТОП-5 новелл законопроекта №2617а

• к вопросам, выносимым на референдум, в обязательном порядке предлагаются объяснения (заключение Венецианской комиссии «Руководящие принципы для конституционных референдумов на национальном уровне» (CDL-INF (2001)10);
• обязанность ЦИК проверять достоверность сведений обо всех гражданах, подписавших листы по инициированию референдума, а не выборочно, как сейчас (обзор ВК «Кодекс надлежащей практики проведения референдумов» (CDL-AD(2007)008rev);
• совершенствование положений о формировании состава комиссий всеукраинского референдума и досрочном прекращении полномочий их членов;
• совершенствование процедуры досрочного прекращения полномочий членов комиссий референдума;
• расходы на проведение всеукраинского референдума, кроме расходов на формирование инициативной группы граждан по его проведению и сбор подписей под требованием о его проведении, осуществляются за счет средств Госбюджета.