Министерство доходов и сборов: очередной эксперимент или возврат к прошлому?

На прошлой неделе Президент Украины издал Указ №141/2013, которым было утверждено Положение о Министерстве доходов и сборов. Согласно ему, в частности, в составе ведомства образуются подразделения налоговой милиции. Но особой сенсации он не произвел, т. к. о рождении новой структуры стало известно еще 3 месяца назад. Напомним, 24 декабря 2012 г. глава государства издал Указ №762/2012 «О некоторых мерах по оптимизации центральных органов исполнительной власти», первым пунктом которого значилось создание Миндоходов на базе слияния Государственной таможенной и Государственной налоговой служб, а также присвоение новоиспеченному министерству функций администрирования единого взноса на общеобязательное государственное соцстрахование.

Однако наибольший интерес вызывает другое обстоятельство. Названным выше Указом №762 глава государства отменил два других своих указа, датированные одним днем – 12 мая 2011 г. Один из них утверждал Положение о Государственной таможенной, другой – о Государственной налоговой службе. Оба они были изданы в рамках проведения административной реформы, общие направления которой провозгласил Указ Президента от 9 декабря 2010 г. «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти».

Как показало время, задуманная 2 года назад модель оказалась не слишком удачной, и ее пришлось менять. В том, какие шансы на долговечность имеет новый формат построения фискальной структуры государства, разбиралась «Судебно-юридическая газета».

Наблюдая за последними реорганизациями фискальной системы Украины, поневоле приходишь к выводу, что она медленно, но верно движется к модели, которая вполне успешно была апробирована еще в Российской империи. Напомним, что до 1917 г. в структуре тогдашнего Министерства финансов состояли Департамент податей и Департамент таможенных сборов, причем в составе последнего находился Отдельный корпус пограничной стражи численностью 36 тыс. штыков и сабель. Обратите внимание, что в данном вопросе правительство не стремилось плодить министерские кресла, но при этом считало необходимым, чтобы фискальная служба имела собственную силовую структуру. Теоретически для проведения оперативно-розыскных мероприятий можно было привлекать и жандармские полки, находящиеся в подчинении МВД, и конные казачьи сотни, состоявшие в штате военного ведомства, однако министры финансов предпочитали пользоваться силами собственных пограничников, натасканных на ловле контрабандистов. К слову, приблизительно такая же модель построения фискального ведомства и сейчас присуща многим развитым странам мира.

Впоследствии пути налоговой и таможенной служб разошлись. Первая попала в структуру народного комиссариата (с 1946 г. – министерства) финансов УССР, где до 1990 г. выполняла относительно скромные функции, и только в 1996 г. выделилась в отдельное ведомство под названием Государственная налоговая администрация Украины. Спустя два года в нее влились подразделения налоговой милиции, созданные на базе отделов борьбы с уголовным сокрытием доходов от налогообложения МВД.

С таможней оказалось сложнее. Оказавшись в системе наркомата (министерства) внешней торговли, она практически полностью утратила свои фискальные функции, поскольку в советские времена внешняя торговля была исключительной монополией государства. Основной задачей таможни было не допускать вывоза за рубеж отечественных культурных ценностей и, что еще важнее, не допускать ввоза идеологически чуждых культурных ценностей Запада. Ситуация коренным образом изменилась с началом перестройки. В 1986 г. как самостоятельный орган государственного управления со статусом союзного ведомства было создано Главное управление таможенного контроля СССР. По состоянию на 24 августа 1991 г. на территории Украины находилось 25 подчиненных ему таможен и 49 таможенных постов с личным составом 2 тыс. чел. На их базе Указом Президента Украины от 11.12.1991 и был создан Государственный таможенный комитет Украины.

И вот, спустя почти столетие, две родственные фискальные службы снова вместе. Причем не исключено, что это только начало реверса к проверенному временем прошлому, ибо вскоре под одной крышей Министерства финансов смогут оказаться и налоговая, и таможенная службы, и еще пока несуществующая финансовая полиция, и многие другие структуры.

Задания нового ведомства

Утвержденное президентским указом Положение декларирует, что Миндоходов является главным органом в системе центральных исполнительных органов власти по вопросам формирования и реализации единой государственной политики в трех направлениях. Первое – налоговое, втрое – таможенное, третье – администрирование единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование. В связи с этим главой государства внесены соответствующие изменения в Положение о Пенсионном фонде Украины (Указ №384-11), откуда изымаются слова о том, что он ведет Государственный реестр общеобязательного государственного социального страхования.

Специалисты отмечают, что именно этот пункт окажется наиболее сложным для практического выполнения. Дело в том, что согласно указу Президента, фонд вместо сбора и ведения учета единого социального взноса (ЕСВ) оставит за собой лишь право персонифицированного учета. Однако его сотрудники могут «саботировать» передачу информации из своего ведомства в Миндоходов, в связи с чем у последнего могут возникнуть значительные трудности в деле получения реальной возможности администрировать ЕСВ. Причем для подобного «саботажа» имеются в наличии все необходимые правовые основания, поскольку парламент должен в законодательном порядке закрепить за Миндоходов право администрировать ЕСВ.

Но это, кажется, единственный пункт, где могут возникнуть проблемы, которые нельзя разрешить без помощи Верховной Рады. Во всем же остальном корректировать законодательство не придется.

Изложенные в Положении параграфы можно разделить на три условных блока: налоговый, таможенный и правоохранительный, поскольку Миндоходов, кроме прочего, признан главным органом по вопросам борьбы с правонарушениями налогового, таможенного законодательства и законодательства по вопросам уплаты ЕСВ.

По налоговой линии одним из основных заданий Миндоходов названы реализация государственной политики в сфере контроля за своевременностью расчетов в иностранной валюте в установленный законом срок, соблюдение порядка проведения наличных расчетов за товары и услуги, а также контроль за наличием лицензий на занятие теми видами деятельности, которые подлежат лицензированию либо патентированию. Особо отмечена роль нового ведомства в контроле за производством и оборотом спирта, алкогольных напитков и табачных изделий, в связи с чем на него возложена работа по заказу марок акцизного налога, их хранению, продаже, отбору образцов с целью проведения экспертизы на подлинность, а также по контролю за наличием таких марок на бутылках с алкогольными напитками и пачках с табачными изделиями.

Кроме того, по налоговому направлению Миндоходов будет контролировать своевременность подачи плательщиками налогов предусмотренной законом отчетности, а также своевременность, достоверность, полноту начисления и уплаты налогов. Для этого ему предоставлено право проводить проверки плательщиков налогов и во время таких документальных проверок требовать от плательщиков налогов проведения инвентаризации основных фондов, товарно-материальных ценностей и средств. Его сотрудникам открыт доступ к территориям, помещениям и другому имуществу, используемому для ведения хозяйственной деятельности, но это не касается, во-первых, жилых помещений граждан, и, во-вторых, объектов Национального банка Украины.

По таможенному направлению новому ведомству поручена организация и контроль соблюдения субъектами внешнеэкономической деятельности и гражданами установленного законом порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Украины, а также контроль за правильностью определения таможенной стоимости товаров в соответствии с общепринятой международной практикой. Миндоходов, согласно Положению, будет организовывать ведение таможенной статистики и Украинской классификации товаров внешнеэкономической деятельности.

Особым пунктом ему поставлена в обязанность работа по защите прав интеллектуальной собственности и недопущению перемещения через границу контрафактных товаров. В его же зоне ответственности – правильность определения страны происхождения товара и проведение верификации, т. е. установление достоверности сертификатов о происхождении товаров из Украины, а в определенных случаях, которые оговорены международными договорами, и выдача таких сертификатов.

Также немаловажное значение имеет пункт Положения, согласно которому Миндоходов будет организовывает выдачу разрешений на открытие и эксплуатацию таможенных складов, складов временного хранения, магазинов беспошлинной торговли, грузовых таможенных комплексов и свободных зон коммерческого или сервисного типа.

Силовая структура

Что касается правоохранительной функции, то в перечне обязанностей Министерства доходов и сборов значатся получение и регистрация заявлений и сообщений об уголовных и прочих правонарушениях и принятие по ним предусмотренных законом решений, причем ему предоставлено право вести оперативно-розыскную деятельность и досудебное следствие. Кроме того, оно обязано принимать меры по возмещению причиненного государству ущерба, осуществлять розыск лиц, скрывающихся от следствия и суда за совершение правонарушений в сфере налогообложения, таможенной и бюджетной сферах. Имеет новое ведомство и право проводить специальные операции по выявлению, предупреждению и прекращению контрабандного ввоза наркотических и психотропных веществ. К видам таких операций, в частности, относятся контролируемые поставки и мероприятия по перемещению товаров под негласным контролем.

О том, что Миндоходов, кроме прочего, является еще и силовой структурой, напоминает пп. 64 п. 4 Положения, в котором речь идет о том, что его подразделения обеспечивают безопасность государственных служащих и работников министерства от противоправных посягательств, связанных с исполнением ими служебных обязанностей. Отдельным пунктом упомянута обязательность участия структур состава Миндоходов в антитеррористической деятельности. Им, в частности, поручено проведение мероприятий, связанных с анализом и проверкой финансовых операций, которые могут быть связаны с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, либо финансированием терроризма. Интересно, что в Положении, утвержденном Указом Президента Украины, нашлось место и для хвостатых сотрудников нового ведомства, ибо в числе его заданий названо осуществление кинологического обеспечения.

В числе прочих функций, присущих каждому ведомству, указано, что Миндоходов может выступать учредителем средств массовой информации по вопросам, принадлежащим к его компетенции, организовать научную, научно-техническую, инвестиционную, информационную, издательскую деятельность, а также выступать в роли учредителей учебных заведений и научно-исследовательских учреждений.

Штатная структура Миндоходов, согласно Положению, утверждается министром, а предельная численность его персонала – Кабинетом министров Украины. Правительством уже принято и соответствующее постановление, согласно которому численность центрального аппарата министерства будет составлять 2440 человек. О том, какова будет общая, вместе с территориальными органами, численность, пока не сообщается. Однако, зная, что еще совсем недавно налоговая служба насчитывала около 70 тыс. работников, а таможенная – 18 тыс., мы можем составить приблизительное представление о численности личного состава объединившего их ведомства.

Комментарии

Александр Клименко, министр доходов и сборов Украины:

– Министерство доходов и сборов стремится к тому, чтобы преобразоваться в лишенное бюрократии, работоспособное, доброжелательное к плательщику и безжалостное к мошеннику ведомство современного образца. Наши приоритеты останутся неизменными – ориентация на сервис, уменьшение налогового давления, отказ от безосновательного вмешательства в деятельность предпринимателей, либерализация правил и условий ведения бизнеса в Украине. Бизнес сегодня является полноценным участником формирования основ государственной политики в таможенной и налоговых сферах. А главным оружием в борьбе с тенизацией экономики и случаями умышленного уклонения от налогообложения должны стать интеллект следователей и современные информационные технологии. Сбор доказательств, проведение необходимых экспертиз, правовая оценка выявленных нарушений могут и должны производиться дистанционно, без давления на налогоплательщиков.

Виктор Чумак, председатель Комитета ВР по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией:

– По большому счету, разрывать доходы, сборы и монетарную политику по отдельным ведомствам – это в корне неправильный подход. Со всеми этими заданиями вполне успешно справилось бы Министерство финансов. Большинство европейских практик говорит о том, что лучше всего, чтобы доходы, сборы, налоговая, таможенная, монетарная политика, финансовый мониторинг находились в одних руках. Ранее была такая концепция, что нужно передать все это в министерство финансов. Именно оно должно стать тем инструментом, который разрабатывал бы финансовую политику и через соответствующие службы контролировал ее реализацию.

Владимир Олийнык, зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности:

– Я положительно расцениваю объединение налоговой и таможенной служб в одном Министерстве доходов и сборов. Сейчас у Государственного бюджета Украины есть резерв для наполнения – это вывод на свет теневой экономики. Этой проблемой занимаются и СБУ, и налоговая милиция, и таможенная служба, но, как говорится в пословице, у семи нянек дитя без глаза. Если и сбор налогов, и контроль за расходами сосредоточить в одних руках, с одного ведомства легче будет и спрашивать. А не так, как сейчас: один кивает на другого, другой – на третьего, и не найдешь крайнего. Я считаю, что кто-то один должен заниматься этими проблемами: и наполнением бюджета, и его эффективным использованием.

Виктор Швец, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам правовой политики:

       – Я считаю, что никакой необходимости в создании Министерства доходов и сборов не было. Да и налоговую милицию вполне целесообразно было бы ликвидировать. В парламенте прошлого созыва, кстати, дважды регистрировались законопроекты соответствующего содержания, однако они, к сожалению, не находили поддержки в сессионном зале. Налоговая милиция – это мощный вооруженный отряд численностью около 7 тыс. человек, который имеет право заниматься оперативно-розыскной деятельностью и проводить досудебное следствие. И было бы лучше присоединить его к системе Министерства внутренних дел. В таком случае украинские граждане чувствовали бы себя намного спокойнее.