Бюджетное правосудие

Принятие бюджета сопровождалось горячими спорами. Нардепы заявляли о том, что при его рассмотрении были нарушены все мыслимые и немыслимые нормы Закона о Регламенте. Действительно, согласно Регламенту, депутаты Верховной Рады должны были получить проект бюджета за 4 дня до того, как рассматривать – для того, чтобы задать авторам или представителям авторов вопросы и т. д. Но сделать этого им не удалось.

Впрочем, и для представителей судебной власти цифры бюджета оставались тайной за семью печатями. С тонкостями такого распределения и тем, сколько в итоге будет выделено, судей обычно знакомят уже после того, как документ принят.

Зарплата – только из общего фонда?

Для начала напомним ситуацию текущего года, когда надежды, возложенные на Закон «О судебном сборе» №3674-VI, обернулись большим разочарованием для судебной системы. Так, судьи, в т. ч. руководители судов, представляли сбор как дополнительный источник средств на улучшение условий работы – основной его задачей должно было стать укрепление материально-технической базы судов. Но проблемы начались уже на стадии обсуждения проекта Госбюджета на 2012 г. По словам главы ГСА Руслана Кирилюка, когда ГСА готовила бюджетный запрос на текущий год, в нем было предусмотрено, что оплата труда как судей, так и работников аппарата судов финансируется за счет общего фонда Госбюджета, а спецфонд используется на текущие и капитальные расходы. В принципе, в этом и заключается идеология Закона «О судебном сборе»: все, что поступает сверх текущих потребностей, используется на развитие. Но когда в Минфине увидели цифры, которые запланированы на текущие и капитальные расходы, то решили направить эти средства в т. ч. и на выплату зарплат работникам судов, поэтому бюджетный запрос был возвращен. Руководство ГСА не сдавалось и обратилось с тем же запросом повторно. Тогда на заседании Кабмина Минфину и Минюсту было поручено рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон «О судебном сборе», чтобы средства от него направлялись в общий фонд Госбюджета, что, по сути, означало бы полный крах надежд, которые возлагались на это закон. Чтобы отстоять право судебной власти на финансирование, судебной администрации пришлось пойти на компромисс: средства от судебного сбора не идут в общий фонд, но тратятся в т. ч. и на оплату труда работников судов.

Выходит, с принятием Госбюджета на 2012 г. судьи и работники судов стали заложниками патовой ситуации: вопрос оплаты их труда поставлен в зависимость от поступлений судебного сбора, объем которых зависит от количества принятых к рассмотрению материалов. По сути, Фемиду перевели на самообеспечение как хозрасчетную организацию: чем больше граждан заплатят за рассмотрение споров, тем качественнее будет финансирование судов. Поэтому неудивительно, что в спецфонде уже обнаружились большие «дыры».

В связи с критической ситуацией 15 августа председатель ГСА обратился к премьер-министру по поводу финансирования расходов на оплату труда работников аппарата местных и апелляционных судов общей юрисдикции, оплату коммунальных услуг и энергоносителей, а также текущих расходов на обеспечение судопроизводства. «Такое обращение обусловлено, прежде всего, тем, что эти расходы в значительной мере предусмотрены за счет спецфонда госбюджета, который формируется из поступлений от судебного сбора. Но фактическое поступление средств от уплаты судебного сбора за период с начала года значительно меньше запланированных показателей, следовательно, возникла угроза ненадлежащего финансирования указанных расходов», – сообщала ГСА.

Для временного решения проблемы Минфин по обращениям ГСА приблизил расходы на оплату труда по общему фонду с IV на II и III квартал. Это позволило своевременно выплатить заработную плату работникам аппарата судов. Однако вопрос обеспечения таких выплат до конца текущего года долгое время стоял достаточно остро.

Государственный бюджет-2013 в этом аспекте не может не радовать: в графе «спецфонд» в строке «расходы на оплату труда» значатся нули. А это означает, что зарплата судей и работников аппарата более от судебного сбора не зависит. Как отмечает ГСА, «принципиальный вопрос – то, что средства от судебного сбора не будут приобщаться к средствам, предназначенным на оплату труда и судейского вознаграждения, решен. И это главное».

На практике это означает, что даже если Госбюджет утвержден с определенным дефицитом, ГСА будет легче профинансировать текущие расходы. Впрочем, для местных и апелляционных судов расходы потребления, расходы на развитие судов, на коммунальные услуги в основном будут обеспечиваться за счет спецфонда. Например, для указанных судов из общего фонда бюджета на коммунальные услуги выделяется 13,3 млн грн, тогда как из спецфонда на «коммуналку» пойдет 153,7 млн грн. Та же пропорция – с расходами на развитие: 14,6 млн грн будут обеспечиваться общим фондом (что, по сути, равняется среднему годовому бюджету суда, например, местного хозяйственного), а за счет спецфонда планируется получить на развитие местных и апелляционных судов целых 148,3 млн грн. Учитывая упомянутые проблемы текущего года, цифра, объективно говоря, нереальная. Впрочем, надежда умирает последней. Судя по словам г-на Кирилюка, 1 млрд в спецфонд бюджета судов в 2012 г., по прогнозам, все-таки «набежит» к концу года.

Таким образом, присутствует позитивная динамика. Однако стоит учитывать, что Законом «О судоустройстве и статусе судей» предусмотрено поэтапное повышение окладов судей, а в связи с внедрением нового УПК в судах увеличится количество судей и работников судов. И наиболее сложный момент: уровень заработной платы работников аппарата остается неудовлетворительным. Дело в том, что вступление в силу Закона «О государственной службе», который был, по сути, «светом в конце туннеля», отложено на год. Поэтому заработная плата работников судов остается на прежнем низком уровне. И поскольку по статусу работники аппарата приравниваются к госслужащим, очень сложно убедить органы исполнительной власти, что вопрос оплаты их труда необходимо решать иначе, чем в отношении других госслужащих. Но все-таки по этому поводу есть два поручения Президента, и ГСА все еще надеется хоть на какие-то сдвиги в положительном направлении.

Момент упущен?

Как известно, самое горячее время для судебной системы – август и сентябрь. Именно в этот период правительство определяется с объемом средств на Фемиду. Все надежды местные и апелляционные суды обычно возлагают на главного распорядителя средств – Государственную судебную администрацию, которая собирает, анализирует их бюджетные запросы и вносит соответствующие предложения Минфину. Кроме того, судебная администрация отвечает за финансовое обеспечение деятельности Высшей квалификационной комиссии судей, органов судейского самоуправления, Национальной школы судей. Впрочем, у Министерства финансов в этом случае главенствующая роль – оно на любом этапе составления и рассмотрения проекта Госбюджета проводит анализ представленного распорядителем средств бюджетного запроса с точки зрения его соответствия цели, приоритетности, а также эффективности использования средств. И нередко споры об этой эффективности у ГСА с Минфином продолжаются «до последнего».

В этом году финансовое ведомство продолжало стоять на позиции жесткой экономии по отношению к Фемиде. Так, 24 июля Минфином были доведены предельные объемы расходов общего фонда Госбюджета на 2013 г. для органов судебной власти (кроме Верховного Суда Украины, высших специализированных судов) в сумме 2,42 млрд грн, что в целом на 2,1% больше, чем было предусмотрено Законом «О Государственном бюджете Украины на 2012 год». Однако при формировании расходов общего фонда Минфином не учтены положения ст. 129 Закона «О судоустройстве и статусе судей» об установлении в 2013 г. должностного оклада судьи на уровне 10 минимальных заработных плат и Закона «О государственной службе» в части оплаты труда госслужащих (хотя ныне его вступление в силу и отложили). Кроме того, в доведенном до сведения ГСА объеме расходов не была учтена потребность в средствах для увеличения количества судей на 1180 должностей и работника аппарата – на 3991 должность в связи с принятием Уголовного процессуального кодекса Украины.

В ГСА ужаснулись: потребность в средствах на судейское вознаграждение и оплату труда работников аппарата судов и начисления на заработную плату, по подсчетам судебной администрации, составляет 5 502 840 тыс. грн. А предельный объем расходов, предложенный Минфином, смог бы обеспечить на эти цели лишь 2 419 421,7 тыс. грн, или 41,9%. Таким образом, дефицит финансирования составил бы 3,19 млрд грн.

Увидев предложенные Минфином цифры, председатель ГСА практически сразу обратился к Президенту Украины по поводу критической ситуации, которая может сложиться с подготовкой бюджетного запроса на 2013 г. Он попросил дать поручение Кабмину безотлагательно изучить вопрос об увеличении расходов общего фонда Госбюджета для органов судебной власти на 2013 г. на 3212,3 млн грн с целью приведения этих расходов в соответствие с действующим законодательством. Но, как видно из таблицы 1, правительство замечания ГСА учло «не полностью».

Бюджет-загадка

Нельзя забывать, что в 2013 г. появятся абсолютно новые направления расходов. Так, нужно учитывать увеличение числа судей и работников аппарата согласно с нормами нового УПК, которое требует еще 439,9 млн грн. Напомним, со вступлением в силу нового Кодекса в каждом местном общем суде должен быть избран следственный судья. Во исполнение указанной нормы ГСА уже издало приказы, которыми количество судей в Украине увеличено на 1180, а работников аппарата судов – на 3991. В каких условиях они будут работать и где на это возьмутся средства, пока неизвестно. Кроме того, есть поручение Президента Украины от 5 июля 2012 г. об увеличении расходов на стимулирующие выплаты работникам аппарата судов, на что также необходимы средства. Достаточно серьезно стоит и вопрос о финансировании Национальной школы судей, хотя есть соответствующее поручение Президента о возложении на нее ряда новых задач. Не совсем понятно, как ГСА собирается внедрять такую положительную для граждан новацию, как проект «Электронный суд», который позволит подавать и получать процессуальные документы в электронном виде.

Но наиболее сложным, как отметил Руслан Кирилюк, остается вопрос обеспечения судов помещениями. Несмотря на усилия ГСА, часто ее предложения относительно улучшения условий размещения судов, передачи помещений для их размещения не находят поддержки у уполномоченных органов министерств и госпредприятий, в частности, у Государственного космического агенства, Минфина. Как отметил глава ГСА, «мы часто слышим, что это приведет к нерациональному и неэффективному использованию бюджетных средств». Но неужели отсутствие помещения у суда и его аренда у частных структур – это рациональное их использование? «Мы продолжаем работать, но проблему можно решить только общими усилиями высших спецсудов и ГСА», – подчеркнул Р. Кирилюк.

Повышение зарплаты – миф?

Как известно, ст. 129 Закона «О судоустройстве и статусе судей» предусмотрено поэтапное повышение судейского вознаграждения. С 1 января 2013 г. должностной оклад судьи местного суда должен составлять 10 минимальных заработных плат. В Госбюджете-2013 установлено, что с начала года минимальная зарплата будет равняться 1147 грн. С учетом коэффициентов, предусмотренных для судей судов различных инстанций, их оклад, таким образом, составит:

• судьи местного суда – 11470 грн;
• судьи апелляционного суда – 12617 грн;
• судьи ВССУ, ВХСУ, ВАСУ – 13764 грн;
• судьи Верховного Суда, судьи Конституционного Суда – 14911 грн.

Итак, на увеличение судейского вознаграждения с 1 января 2013 г. на 2 минимальных зарплаты необходимо дополнительное финансирование в сумме 456,7 млн грн. Очевидно, что оно будет изыскиваться, как и в 2012 г., путем постепенного приближения средств, поскольку, по данным нашего издания, объема средств, заложенных с Госбюджет-2013, для выплаты «увеличенной» зарплаты на весь годовой период не хватит.

Впрочем, в Государственный бюджет Украины на 2013 г. могут быть внесены изменения. Об этом Президент Украины Виктор Янукович сказал во время встречи с вновь назначенными чрезвычайными и полномочными послами иностранных государств. «Бюджетный процесс – постоянный, поэтому мы никогда этот процесс не прекращаем. Мы всегда вносим изменения, дополнения в бюджет на протяжении всего года», – отметил глава государства. Он подчеркнул, что изменения в главный финансовый документ страны могут вноситься по итогам первого квартала. Таким образом, вполне возможно, что со временем главную смету страны подкорректируют, не забыв при этом и о судебной системе.

КОММЕНТАРИИ

Сергей Кивалов, народный депутат Украины VII созыва

Бюджет принимать было просто необходимо, потому что страна должна быть с бюджетом.

Судебно-правовая реформа – это приоритетное направление у действующей власти, что и отразилось в бюджете. В общем, предусмотренные расходы на будущий год на содержание судов и учреждений государственной судебной администрации по сравнению с прошлым годом увеличены. Несмотря на отдельные замечания со стороны судейского корпуса, надо отметить, что основные позиции по осуществлению правосудия в судах всех уровней и специализаций практически все подросли, исходя из потребностей. Притом, что судебная вертикаль приобрела четкие очертания в своем сегодняшнем виде, и потребности обусловлено стабилизировались.

Так что в этой части бюджет удовлетворительный, особенно на фоне того, что в течение многих лет при прежней власти финансирование судебной системы имело тенденцию к уменьшению. В связи с этим хочу еще раз подчеркнуть, что финансирование судебной ветви должно всегда осуществляться в максимальном объеме. Потому что это основа независимости судов при решении конкретных дел, не говоря уже о прямой норме Конституции Украины.

Игорь Темкижев, председатель Высшего административного суда Украины:

– Реальная потребность Высшего административного суда Украины в финансировании не отражена в Госбюджете на 2013 год в полной мере. В своих бюджетных предложениях мы исходили из реальных возможностей Государственного бюджета, а также учитывали ту ситуацию, в которой сегодня находится вся финансовая система страны. Несмотря на то, что цифра в строке бюджета-2013 для ВАСУ далеко не идеальна, считаю, что минимальные финансовые потребности ВАСУ на осуществление правосудия все же будут удовлетворены. Надеюсь, что в следующем году при заявленном финансировании суд сможет достойно справиться со своими задачами. Главное, чтобы это финансирование осуществлялось своевременно, четко, без задержек и лишней бюрократической волокиты.

Что касается апелляционных и окружных админсудов, то тут ситуация менее оптимистичная – их потребности учтены лишь на 40%. Причем, что касается расходов на развитие (а это и пополнение скудной материально-технической базы админсудов, и такой необходимый для большинства наших судов капитальный ремонт, и закупка компьютерной техники), то они удовлетворены на 4% и 9% для окружных и апелляционных админсудов соответственно. Впрочем, благополучное финансирование прочих текущих расходов административных судов (а в случае с окружными судами еще и оплата коммунальных услуг) также под вопросом, ведь они запланированы в Госбюджете за счет поступлений от судебного сбора. Напомню, что прочие текущие расходы для админсудов – это оплата почтовых отправлений, услуг связи, закупка канцелярских принадлежностей, расходных материалов для оргтехники, обновление программного обеспечения. Конечно, от стабильного финансирования этих расходов напрямую зависит возможность судов чисто технически осуществлять правосудие. Тем не менее, в следующем году вполне возможны сбои в этом направлении, поскольку поступление судебного сбора в запланированном объеме вызывает большие сомнения. Так, в этом году поступления от судебного сбора составили менее 50% от запланированных.

Впрочем, есть надежда, что ситуация с финансированием административных судов улучшится уже в 2013 г. путем внесения изменений в закон о Госбюджете.

Станислав Мищенко, и. о. председателя Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел:

– В соответствии с нормами Бюджетного кодекса Украины и действующего законодательства, Высшим специализированным судом Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел подготовлены обоснованные предложения к проекту Закона «О Государственном бюджете Украины на 2013 год», которые были направлены в Министерство финансов Украины с определением расчетной потребности расходов в сумме 215,8 млн грн. В принятом Верховной Радой Украины Законе о Госбюджете на 2013 г. на осуществление правосудия ВССУ предусмотрены расходы только в сумме 112,3 млн грн, что составляет 52% от потребности. Затрат на создание надлежащих условий для осуществления справедливого и беспристрастного рассмотрения дел в разумные сроки и обеспечение выполнения распоряжения Кабинета министров Украины №470-р от 6.06.2012 «О передаче зданий Высшему специализированному суду Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел» на следующий год пока что не предусмотрено. Данный вопрос, который находится на контроле руководства государства, является крайне актуальным. Ведь сейчас размещение ВССУ в помещениях совместно с Верховным Судом Украины осложняет доступ граждан к обоим судам и создает угрозу ограничения права на защиту прав, свобод и законных интересов граждан, поскольку делает невозможным полноценное функционирование этих высших органов судебной власти.

Что касается обеспечения потребностей общих судов, этот вопрос относится к компетенции Государственной судебной администрации Украины. Ведь согласно ст. 146 Закона «О судоустройстве и статусе судей», суды в отношениях с Кабинетом министров Украины и Верховной Радой Украины при подготовке проекта Госбюджета представляет ГСА Украины. Кроме того, ГСАУ готовит материалы для формирования предложений по бюджету судов.

Валерий Баранов, председатель Комитета Верховной Рады по вопросам бюджета:

– Сейчас много говорят о том, что проект бюджета якобы был подан и принят с многочисленными нарушениями, что правительство не имело права подавать проект Госбюджета, так как находилось в отставке. Однако правительство сделало это до своей отставки, поэтому подобного рода заявления – инсинуации. В проекте закона о Госбюджете в первом варианте, до решения нашего комитета, действительно было недофинансирование судов, причем это касалось исключительно заработной платы и никаких других расходов. Поэтому в комитете мы рассмотрели все предложения судов разных уровней, и все они получили дополнительное финансирование в небольших объемах – от 4 до 7 млн грн.

Юрий Нечипоренко, председатель Апелляционного суда Киевской области:

 – Пока не могу сказать, насколько бюджетный запрос нашего суда учтен в принятом Госбюджете, но, безусловно, необходимо увеличивать расходы на суды. Стоимость продуктов и услуг постоянно растет, а суд – это не только зарплаты судьям, это еще и расходы на коммунальные услуги, на материально-техническое обеспечение суда, на обновление компьютерной техники и т. д. Если на 2013 г. будет выделено финансирование в размере уходящего года, а это примерно 19 млн грн для нашего суда, включая зарплату, то этого будет явно недостаточно для нормальной работы суда.

Раиса Ханова, зампредседателя Донецкого апелляционного админсуда, зампредседателя Совета судей Украины:

– Лучше хоть с каким-нибудь бюджетом, чем вообще без бюджета. Не думаю, что наши запросы будут удовлетворены на 100%, но для меня сейчас главное, чтобы защищенные статьи Госбюджета по заработной плате были закрыты. Думаю, ситуация с финансированием судов в 2013 г. улучшится по сравнению с этим годом. Об этом, как минимум, свидетельствует тот факт, что расходы на заработную плату предусмотрели с учетом норм нового закона. Но многое зависит и от самих судей. Например, то, как мы контролируем поступление судебного сбора и т. д. К этим процессам необходимо подходить организованно и слаженно, поскольку это поможет увеличить его поступления. Возможно, стоит обязать платить судебный сбор те госорганы, которые на сегодняшний день от его уплаты освобождены, поскольку тогда тот же Пенсионный фонд перестанет забрасывать административные суды исками, где заведомо известно, что решение будет принято не в его пользу.