Реформа ЖКХ, или Кто в доме хозяин?

Эта статья посвящена критическому анализу законопроекта №8391 о внесении изменений в ЗУ «О жилищно-коммунальных услугах» относительно усовершенствования системы управления жилым фондом и решения отдельных вопросов в сфере предоставления ЖК-услуг. Еще на этапе первого представления законопроекта в парламенте 14.04.2011 он вызвал множество нареканий, после чего был доработан. И хотя проект по-прежнему вызывает критические замечания, 22 февраля 2012 г. парламентарии все же приняли его за основу. Итак, попробуем разобраться, чем же вызвана негативная реакция на предлагаемые изменения.

Хотите самостоятельности – создавайте ОСМД

Как отмечают авторы законопроекта в пояснительной записке, документ призван реализовать положения ЗУ «Об Общегосударственной программе реформирования и развития ЖКХ на 2009 – 2014 годы» относительно содействия разгосударствлению рынка ЖК-услуг, создания конкурентных условий развития ЖКХ, привлечения долгосрочных инвестиций в отрасль. Для достижения этих целей авторы законопроекта предлагают исключить из Закона «О жилищно-коммунальных услугах» (далее – Закон о ЖКУ) понятие «балансодержатель» и дополнить его понятием «сособственники многоквартирного дома», под которыми понимать собственников жилых и нежилых помещений такого дома, являющихся сособственниками общего имущества. При этом управитель осуществляет функции управления на основе договора либо с собственником дома, либо с сособственниками.

Вроде бы все правильно, однако критику вызывают нормы, касающиеся реализации прав собственности и порядка назначения управителя. Согласно предлагаемым изменениям в ст. 24 Закона о ЖКУ, собственник или сособственники жилого дома имеют право самостоятельно управлять домом или поручить это управителю. При этом для сособственников самостоятельное управление возможно только после создания юрлица – объединения сособственников многоквартирного дома (ОСМД), в противном случае обязательно должен быть назначен управитель.

Управитель назначается следующим образом: 1) если собственник один, он принимает решение самостоятельно; 2) если создано ОСМД, решение принимается на основании его устава; 3) если ОСМД не создано, решение принимается 2/3 голосов от общего количества присутствующих на общем собрании сособственников (их должно явиться не менее 50%).

Анализируя действующее гражданское законодательство, некоторые эксперты пришли к выводу, что эти положения не соответствуют нормам о реализации права собственности. Эта точка зрения основана на том, что согласно ч. 2 ст. 382 ГК установлено, что собственникам двух- или многоквартирных домов на праве общей совместной собственности принадлежат помещения общего пользования, опорные конструкции дома, разного рода оборудование, обслуживающее более 1 квартиры, а также различные нежилые помещения, размещенные в таком доме. При этом в ст. 369 ГК установлено, что сособственники имущества, пребывающего в общей совместной собственности, владеют и пользуются им совместно, если иное не установлено договоренностью между ними, а распоряжаются только по согласию всех сособственников.

Если учесть, что назначение управляющего домом является формой осуществления распоряжения собственностью, не связанного с ее отчуждением, то, согласно действующему законодательству, оно должно осуществляться по согласию всех сособственников, а не на основании положений устава ОСМД или решения, одобренного 2/3 голосов лиц, пришедших на общее собрание. Правда, сложно представить, как могут единогласно проголосовать сотни людей, проживающих в большом многоквартирном доме.

К слову, в действующем в России ЖК предусматривается похожий порядок выбора способа управления многоквартирным жилым домом. И нужно отметить, что россияне столкнулись с проблемой, когда в результате подтасовки голосов им зачастую были попросту навязаны управляющие компании. При этом надлежащего контроля со стороны органов власти за этими компаниями нет, что приводит к различного рода злоупотреблениям в этой сфере (например, необоснованному повышению тарифов).

Особый интерес представляет положение законопроекта, которое предлагается внести в ч. 3 ст. 24 Закона о ЖКУ. Речь идет о том, что в случае отсутствия решения сособственников по определению управителя его назначает орган местного самоуправления путем проведения конкурса. Однако проведение конкурса не является обязательным, если собственником назначаемого управителя является территориальная громада (иными словами, речь идет о коммунальных предприятиях). Обратим внимание, что положения этой нормы органы местного самоуправления обязаны выполнить по истечению 6 месяцев со дня вступления в силу предлагаемых изменений.

Иными словами, если сособственники не смогли определить управляющую компанию, она им будет назначена со стороны органов местного самоуправления, и, скорее всего, это будет коммунальный ЖЭК, т. е. управитель, которого можно назначить без конкурса. При этом в законопроекте не указан срок, на который такой управитель назначается.

В то же время, законопроектом фактически навязывается модель управления в ЖКХ, когда сособственники должны либо создать ОСМД (и таким образом оставить за собой право управлять домом), либо передать эти функции управителю, либо согласиться с назначением управителя. Как видим, выбор небольшой, учитывая, что создавать ОСМД в домах старого жилого фонда или же домах с малым количеством квартир просто невыгодно.

Обратимся еще раз к российскому опыту. В отличие от нашего законопроекта, предусматривающего возможность самостоятельно управлять многоквартирным домом, только предварительно зарегистрировав ОСМД, в ЖК РФ заложена также возможность непосредственного управления собственниками помещений в многоквартирном доме. При этом установлено, что в случае осуществления непосредственного управления многоквартирным домом собственниками лица, оказывающие ЖК-услуги, несут перед собственниками помещений ответственность за выполнение своих обязательств в соответствии с заключенными договорами и законодательством. Представляется, что подобную норму можно было бы закрепить и в украинском законодательстве и тем самым оставить больший выбор сособственникам многоквартирных домов для определения способа управления ними.

Конкуренция или привилегии?

Нельзя оставить без внимания еще одно положение законопроекта. Речь идет о норме, предусматривающей изменения в заключительные положения Закона о ЖКУ. Ею предлагается установить, что органы местного самоуправления обязаны ежегодно предусматривать в местных бюджетах средства на финансирование технического переоснащения/модернизации предприятий, предоставляющих услуги по управлению домами, пребывающих в собственности территориальной общины, с целью обеспечения их развития и повышения конкурентоспособности.

Это положение законопроекта также вызывает критические замечания. В частности, речь идет о том, что фактически норма закладывает обязанность органов местного самоуправления дополнительно финансировать нынешние ЖЭКи, у которых и так существует, пусть и плохая, но наработанная материально-техническая база. При этом нужно понимать, что финансирование таких управителей из местного бюджета будет осуществляться и за счет тех налогоплательщиков, которые являются собственниками жилья в домах, не пользующихся их услугами.

Все это вряд ли будет способствовать установлению нормальной конкуренции на рынке ЖК-услуг. А если принять во внимание, что, скорее всего, нередки будут случаи назначения местными советами управителей из числа коммунальных предприятий (напомним, это будет происходить, когда сособственники в течение 6 месяцев после вступления в силу норм Закона так и не определятся с выбором управителя), то несложно предположить, что у ныне существующих ЖЭКов вряд ли будет стимул вести конкурентную борьбу на рынке за новых клиентов и повышение качества услуг.

Представляется, что среди предлагаемых изменений необходимо было бы закрепить срочность назначения управителя органом местного самоуправления, а также возможность его смены в любой момент по решению сособственников многоквартирного жилого дома. Это, во-первых, должно способствовать реализации права сособственников на определение способа управления домом, а также благоприятно отразиться на создании конкурентной среды на рынке ЖК-услуг.

Создание привилегированных условий для предприятий коммунальной собственности в виде дополнительного бюджетного финансирования не повлечет установления конкурентной среды на этом рынке, как на том настаивают авторы законопроекта, а, напротив, приведет к монополизации. Поэтому от этих предложений лучше было бы отказаться.

Остальные нормы законопроекта преимущественно посвящены вопросам реализации описанной выше модели организации управления многоквартирными жилыми домами, в т. ч. правам и обязанностям участников этих правоотношений, решению процедурных вопросов и т. п.

Отметим, что ряд критических замечаний по этому законопроекту содержит заключение Главного научно-экспертного управления ВР. Соглашаясь с законопроектом в целом, Управление указывает на ряд недоработок: отсутствие квалификационных требований для управителей; нецелесообразность предлагаемой в законопроекте нормы о том, что управитель может быть только один (это обусловлено тем, что некоторые ЖК-услуги управитель, возможно, не сможет оказывать самостоятельно); а также ряд других замечаний.

Заключение

В заключение хотелось бы сказать, что реформа ЖКХ – одна из насущных проблем государства. В любом случае в ближайшее время нас ожидают существенные изменения в этой сфере. Как видим, предложенный законопроект №8391 хотя и принят за основу, но требует существенной доработки. Остается надеяться, что законодатели учтут замечания общественности и собственных экспертов, и в результате мы получим продуманный и эффективный закон.

Андрей Мединский, специально для

«Судебно-юридической газеты»