Пенсионное обеспечение бывших работников органов прокуратуры: позиция Верховного Суда

Верховный Суд пересмотрел в кассационном порядке дело по иску физического лица в Главное управление Пенсионного фонда Украины о признании противоправными действий, обязательства совершить определенные действия.

Спорное правоотношение по этому делу возникло в связи с отказом пенсионного органа в осуществлении перерасчета истцу как бывшему работнику органов прокуратуры пенсии, из расчета 90% среднемесячного заработка, без ограничения максимальным размером пенсии, по мотивам отсутствия после 13 декабря 2019 года нормативно-правовых актов о повышении заработной платы работникам органов прокуратуры

Не соглашаясь с таким отказом, истец обратился в суд с иском к ГУ ПФУ, где просил признать противоправными действия ГУ ПФУ относительно применения ограничения максимального размера пенсии при проведении перерасчета пенсии истцу и обязать ответчика провести истцу перерасчет и выплату пенсии за выслугу в связи с повышением заработной платы работникам прокуратуры в соответствии со статьей 86 Закона Украины «О прокуратуре» от 14 октября 2014 года №1697-VII (в редакции от 14 октября 2014 года; далее – Закон №1697-VII) на основании справки прокуратуры , из расчета 90% среднемесячного заработка без ограничения максимальным размером пенсии, начиная с 13 декабря 2019 года.

Судами первой и апелляционной инстанций иск удовлетворен частично: обязано ГУ ПФУ осуществить с 13 декабря 2019 года перерасчет истцу пенсии за выслугу лет в соответствии со статьей 86 Закона №1697-VII на основании справки прокуратуры о размере заработной платы (денежного обеспечения), для перерасчета пенсии в размере 90% от суммы месячной заработной платы с выплатой разницы между фактически полученной и перечисленной суммой пенсии. В удовлетворении остальных исковых требований отказано.

Частично удовлетворяя исковые требования, суды предыдущих инстанций исходили из того, что при перерасчете ранее назначенной истцу пенсии ее размер должен исчисляться из расчета процентного значения пенсии, право на которое истец приобрел при назначении пенсии и которое не может уменьшаться вследствие дальнейших изменений в законодательстве. Поэтому применение ответчиком процентного размера пенсии, предусмотренного частью второй статьи 86 Закона №1697-VII, к перерасчету пенсии истца, назначенной по статье 50-1 Закона Украины «О прокуратуре» от 5 ноября 1991 года № 1789-XII (далее - Закон № 1789-XII), является противоправным, поскольку такой показатель применим при назначении пенсии после вступления в силу Закона №1697-VII (15 июля 2015 года), а не перерасчета ранее назначенной пенсии. Следовательно, у ответчика отсутствовали основания уменьшения процентного значения размера пенсии за выслугу лет истца с 90% до 60% от суммы месячной (действующей) заработной платы при осуществлении ее перерасчета, начиная с 13 декабря 2019 года.

В то же время суды указали, что на момент проведения перерасчета пенсии истца (с 13 декабря 2019 года) положениями законодательства устанавливаются ограничения размера выплачиваемой пенсии, которые носят императивный характер, неконституционными не признавались, являются действующими и обязательными к исполнению органами ПФУ, а потому к регулированию спорных правоотношений следует применять положения части первой статьи 2 Закона Украины «О мерах по законодательному обеспечению реформирования пенсионной системы» от 8 июля 2011 г. №3668-VI (далее – №3668-VI; вступивший в силу 1 октября 2011 г.), которая устанавливает ограничения пенсии десятью прожиточными минимумами, установленными для лиц, утративших трудоспособность.

Однако Верховный Суд частично согласился с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций, кассационную жалобу ГУ ПФУ удовлетворил частично, отменил решение судов предыдущих инстанций в части удовлетворения иска и принял в этой части новое решение об отказе в удовлетворении иска; в другой части обжалуемые решения оставил без изменений.

Решая вопросы определения норм права, регулирующих спорные правоотношения, Суд исходил из положений статьи 58 Конституции Украины и решений Конституционного Суда Украины от 13 мая 1997 года № 1-зп, от 9 февраля 1999 года № 1-рп/99, от 5 апреля 2001 года № 3-рп/2001, от 13 марта 2012 года № 6-рп/2012 относительно толкования этой нормы Основного Закона Украины, устанавливающих, что, по общему правилу, норма права действует относительно отношений, возникших после вступления в силу этой нормы, то есть к правоотношениям применяется тот закон, во время действия которого они наступили.

На этом основании Верховный Суд обратил внимание, что в контексте принципа законности принято считать, что неприменение закона возможно только при условии:

1. Установления судом признаков неконституционности такого закона в целом или отдельных его положений (часть четвертая статьи 7 КАС Украины): если суд приходит к выводу, что закон или иной правовой акт противоречит Конституции Украины, суд не применяет такой закон или иной правовой акт, а применяет нормы Конституции Украины как нормы прямого действия; в таком случае суд после вынесения решения по делу обращается в Верховный Суд для решения вопроса о внесении в Конституционный Суд Украины представления о конституционности закона или иного правового акта, отнесенного к юрисдикции Конституционного Суда Украины.
2. Преодоления судом установленных коллизий и применения другого акта высшей или такой же юридической силы (часть третья и пятая статьи 7 КАС Украины): в случае несоответствия правового акта Конституции Украины, закону Украины, международному договору, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины или другому правовому акту суд применяет правовой акт, имеющий высшую юридическую силу, или положение соответствующего международного договора Украины; если международным договором, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины, установлены другие правила, чем установленные законом, то применяются правила международного договора Украины;
3. Постановления судом, что отдельные положения закона не отвечают критерию «качество закона».

Учитывая изложенное, Верховный Суд пришел к выводу о том, что к правоотношениям по определению процентного значения размера пенсии, право на перерасчет которой возникло после вступления в силу Закона №1697-VII, должны применяться исключительно нормы настоящего Закона, поскольку оговорок о применении нормы, определявшей размер месячного заработка в процентах, действовавшей на момент назначения пенсии, Закон №1697-VII не содержит и не устанавливает отдельный порядок исчисления процентного размера при перерасчете ранее назначенной пенсии с учетом нормы Закона №1789-XII, определявшей размер месячного заработка в процентах и действовавшей на момент назначения пенсии, то есть одновременного с применением норм, предусмотренных разными законами.

Суд также обратил внимание на положения пункта 2 раздела II "Заключительные и переходные положения" Закона №3668-VI, направленные на урегулирование вопросов, возникших в связи с применением Закона №3668-VI в отношении лиц, у которых размер пенсии на момент вступления в силу настоящего Закона превышал максимальный размер, а именно – предоставление права на получение пенсии в размере, превышающем максимальный, без возможности ее перерасчета до момента, когда такой размер будет соответствовать максимальному размеру пенсии. В то же время с момента, когда лицо получит право на перерасчет, на размер его пенсии будут распространяться общие правила по ограничениям.

Суд также учел положение статьи 2 Рекомендации Совета Европы CM/Rec (2007) 7 Комитета министров государствам-членам по надлежащему администрированию (Council of Europe Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration), согласно с которыми административные органы должны действовать в соответствии с законом; они не должны принимать произвольные меры, даже применяя на свое усмотрение.

В соответствии с Выводом № 11 (2008) Консультативного совета европейских судей вниманию Комитета Министров Совета Европы по качеству судебных решений (Opinion no.11 (2008) of the Consultative Council of European Judges (CCJE) to the attention of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the quality of judicial decisions) судейские решения в основном основываются на законах, принятых законодательными органами, или, если это страны общего права, - на законах и на принципах, установленных судебным прецедентом.

Суд принял во внимание позицию Европейской комиссии за демократию через право (Доклад Венецианской комиссии № 512/2009 «О верховенстве права» (Venice Commission: the Rule of Law, пункт 23), принятую на 86-м пленарном заседании 25-26 марта 2011 года), что касается формулы accordance to the law (соответствие закону), согласно которой суд в целом требует лишь того, чтобы властное действие государства опиралось на юридическую норму. Это также соответствует принципу ex lege (в соответствии с законом; согласно прямому действию нормы права).

Важными в контексте этого дела являются выводы Европейского суда по правам человека, сделанные по решению по делу «Grudiс v. Serbia» (заявление № 31925/08, пункт 72) о том, что в сфере социального законодательства, в том числе в сфере пенсионных выплат, государства пользуются широкой свободой усмотрения, что в интересах социальной справедливости и экономического благосостояния может законно заставить их корректировать, ограничивать или даже уменьшать размер пенсионных выплат, которые, как правило, выплачиваются квалифицированному населению.

Верховный Суд сформулировал вывод, согласно которому размер процентов, учитываемый при перерасчете пенсии, должен быть соразмерен с тем, который применяется при назначении новой пенсии работникам прокуратуры; установление различных подходов к порядку исчисления процентного размера при перерасчете пенсии после вступления в силу Закона №1697-VII нарушает справедливый баланс между интересами работников прокуратуры, которым пенсия назначается в соответствии с настоящим Законом, и теми, которым она была назначена ранее в соответствии с Законом №1789- XII, а также ставит в неравное положение с работниками прокуратуры, которые получили право на назначение пенсии после вступления в силу Закона №1697-VII.

Постановление Верховного Суда от 1 сентября 2022 г. по делу №380/10419/21 (административное производство № К/990/17213/22).

Автор: Наталья Мамченко

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Twitter, а также на нашу страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.