Пенсійне забезпечення колишніх працівників органів прокуратури: позиція Верховного Суду

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку справу за позовом фізичної особи до Головного управління Пенсійного фонду України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії.

Спірні правовідносини у цій справі виникли у зв’язку з відмовою пенсійного органу у здійсненні перерахунку позивачу як колишньому працівнику органів прокуратури пенсії, з розрахунку 90% середньомісячного заробітку, без обмеження максимальним розміром пенсії, з мотивів відсутності після 13 грудня 2019 року нормативно-правових актів про підвищення заробітної плати працівникам органів прокуратури.

Не погоджуючись з такою відмовою, позивач звернувся до суду з позовом до ГУ ПФУ, в якому просив визнати протиправними дії ГУ ПФУ щодо застосування обмеження максимального розміру пенсії під час проведення перерахунку пенсії позивачу та зобов`язати відповідача провести позивачу перерахунок та виплату пенсії за вислугу років у зв`язку з підвищенням заробітної плати працівникам прокуратури відповідно до статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (в редакції від 14 жовтня 2014 року; далі - Закон №1697-VII) на підставі довідки прокуратури, з розрахунку 90% середньомісячного заробітку, без обмеження максимальним розміром пенсії, починаючи з 13 грудня 2019 року.

Судами першої та апеляційної інстанцій позов задоволено частково: зобов`язано ГУ ПФУ здійснити з 13 грудня 2019 року перерахунок позивачу пенсії за вислугу років відповідно до статті 86 Закону №1697-VII на підставі довідки прокуратури про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсії у розмірі 90% від суми місячної заробітної плати, з виплатою різниці між фактично отриманою та перерахованою сумою пенсії. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що при перерахунку раніше призначеної позивачу пенсії її розмір має обчислюватися із розрахунку відсоткового значення пенсії, право на яке позивач набув при призначенні пенсії, та яке не може зменшуватися внаслідок подальших змін в законодавстві. Тому, застосування відповідачем відсоткового розміру пенсії, передбаченого частиною другою статті 86 Закону №1697-VІІ, до перерахунку пенсії позивача, призначеної за статтею 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (далі - Закон № 1789-XII), є протиправним, оскільки такий показник є застосовним при призначенні пенсії після набрання чинності Законом №1697-VII (15 липня 2015 року), а не перерахунку раніше призначеної пенсії. Отже, у відповідача були відсутні підстави для зменшення відсоткового значення розміру пенсії за вислугу років позивача з 90% до 60% від суми місячної (чинної) заробітної плати при здійсненні її перерахунку, починаючи з 13 грудня 2019 року.

Водночас суди вказали, що на момент проведення перерахунку пенсії позивача (з 13 грудня 2019 року) положеннями законодавства встановлюються обмеження розміру виплачуваної пенсії, які мають імперативний характер, неконституційними не визнавались, є чинними та обов`язковими до виконання органами ПФУ, а тому до регулювання спірних правовідносин слід застосовувати положення частини першої статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» від 8 липня 2011 року №3668-VI (далі – №3668-VI; який набрав чинності 1 жовтня 2011 року), яка встановлює обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність.

Однак Верховний Суд лише частково погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу ГУ ПФУ задовольнив частково, скасував рішення судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову та ухвалив у цій частині нове рішення про відмову у задоволені позову; в іншій частині оскаржувані рішення залишив без змін.

Вирішуючи питання щодо визначення норм права, які регулюють спірні правовідносини, Суд виходив з положень статті 58 Конституції України та рішень Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012 щодо тлумачення цієї норми Основного Закону України, які встановлюють, що, за загальним правилом, норма права діє щодо відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою, тобто до правовідносин застосовується той закон, під час дії якого вони настали.

На цій підставі Верховний Суд звернув увагу, що у контексті принципу законності загальноприйнято вважати, що незастосування закону можливо лише за умови:

1. встановлення судом ознак неконституційності такого закону в цілому або окремих його положень (частина четверта статті 7 КАС України): якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії; у такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України;
2. подолання судом встановлених колізій та застосування іншого акта вищої або такої ж юридичної сили (частина третя та п`ята статті 7 КАС України): у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України; якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України;
3. встановлення судом, що окремі положення закону не відповідають критерію «якість закону».

Ураховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що до правовідносин щодо визначення відсоткового значення розміру пенсії, право на перерахунок якої виникло після набрання чинності Законом №1697-VII, повинні застосовуватись виключно норми цього Закону, оскільки застережень щодо застосування норми, що визначала розмір місячного заробітку у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії, Закон №1697-VII не містить та не встановлює окремого порядку обчислення відсоткового розміру під час перерахунку раніше призначеної пенсії з урахуванням норми Закону №1789-XII, що визначала розмір місячного заробітку у відсотках та яка діяла на момент призначення пенсії, тобто одночасного застосування норм, які передбачені різними законами.

Суд також звернув увагу на положення пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №3668-VI, що спрямовані на врегулювання питань, які виникли у зв`язку із застосуванням Закону №3668-VI стосовно осіб, у яких розмір пенсії на момент набрання чинності цим Законом перевищував максимальний розмір, а саме – надання права на отримання пенсії у розмірі, який перевищує максимальний, без можливості її перерахунку до моменту, коли такий розмір відповідатиме максимальному розміру пенсії. Водночас з моменту, коли особа набуде право на перерахунок, на розмір її пенсії будуть поширюватися загальні правила щодо обмежень.

Суд також врахував положення статті 2 Рекомендації Ради Європи CM/Rec (2007) 7 Комітету міністрів державам - членам щодо належного адміністрування (Council of Europe Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration), згідно з якою адміністративні органи повинні діяти відповідно до закону; вони не повинні вживати довільних заходів, навіть застосовуючи свій розсуд.

Відповідно до Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень (Opinion no.11 (2008) of the Consultative Council of European Judges (CCJE) to the attention of the Committee of Ministers of the Council of Europe on the quality of judicial decisions) суддівські рішення в основному ґрунтуються на законах, прийнятих законодавчими органами, або, якщо це країни загального права, на законах та на принципах, встановлених судовим прецедентом.

Суд взяв до уваги позицію Європейської комісії за демократію через право (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (Venice Commission: the Rule of Law, пункт 23), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року), що стосується формули «accordance to the law» («відповідність закону»), згідно з якою суд загалом вимагає лише того, щоб владна дія держави спиралася на юридичну норму. Це також відповідає принципу ex lege (у відповідності із законом; згідно з прямою дією норми права).

Важливими у контексті цієї справи є висновки Європейського суду з прав людини, зроблені у рішенні у справі «Grudiс v. Serbia» (заява № 31925/08, пункт 72) про те, що у сфері соціального законодавства, у тому числі в сфері пенсійних виплат, держави користуються широкою свободою розсуду, що в інтересах соціальної справедливості та економічного добробуту може законно змусити їх коригувати, обмежувати або навіть зменшувати розмір пенсійних виплат, які, як правило, виплачуються кваліфікованому населенню.

Верховний Суд сформулював висновок, відповідно до якого розмір відсотків, який враховується під час перерахунку пенсії має бути співмірним із тим, який застосовується під час призначення нової пенсії працівникам прокуратури; встановлення різних підходів до порядку обчислення відсоткового розміру під час перерахунку пенсії після набуття чинності Законом №1697-VII порушує справедливий баланс між інтересами працівників прокуратури, яким пенсія призначається відповідно до цього Закону, та тими, яким вона була призначена раніше відповідно до Закону №1789-XII, а також ставить у нерівне становище з працівниками прокуратури, які набули право на призначення пенсії після набрання чинності Законом №1697-VII.

Постанова Верховного Суду від 1 вересня 2022 року у справі №380/10419/21 (адміністративне провадження № К/990/17213/22).

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.