Уполномоченная не уполномочена отвечать: у Денисовой и в Минюсте ушли от ответа о том, правомерно ли госорганы ограничивают доступ к публичной информации, ДОКУМЕНТ

Уполномоченная Верховной Рады по правам человека Людмила Денисова, которая отвечает за соблюдение закона о доступе к публичной информации, сама не может ответить на простой запрос о публичной информации. Как и почему сложилась такая ситуация, разбиралась «Судебно-юридическая газета».

«Прикроемся постановлением» 

Как ранее писала «Судебно-юридическая газета», государственные органы в последнее время отказывают в предоставлении публичной информации, определенной законом как такая, доступ к которой не может быть ограничен, опираясь на постановление Пленума Высшего административного суда Украины №10 от 29 сентября 2016 г. «О практике применения административными судами законодательства о доступ к публичной информации».

Напомним, что с 2016 года уже прошло 8 лет, и с этого времени многое изменилось, в том числе и в судебной практике. Сам ВАСУ находится в процессе ликвидации с декабря 2017 года.

Кроме того, госорганы применяют это постановление при любой возможности и вопреки прямым нормам Конституции и Закона Украины «О доступе к публичной информации».

Такая массовая практика отказов госорганов начала развиваться только в 2021-2022 годах.

Ранее «Судебно-юридическая газета» писала о случаях, когда распорядители информации не предоставляли ответы на запросы. В частности, Аппарат Верховной Рады Украины отказал в предоставлении публичной информации на запрос, направленный на имя спикера Руслана Стефанчука, по поводу средств, потраченных на обновление парламентского телеканала «Рада», сославшись на данное Постановление Пленума ВАСУ.

Хотя в Законе «О доступе к публичной информации» (ч. 5 ст. 6) прямо прописано, что не может быть ограничен доступ к информации о составлении, рассмотрении и утверждении бюджетов, сметах распорядителей бюджетных средств и планах использования бюджетных средств, о планировании, осуществлении закупок товаров, работ и услуг за бюджетные средства.

Также это касается Национального агентства по предотвращению коррупции (НАПК), которое не смогло предоставить информацию о проекте своего акта. В его объяснениях говорилось, что все документы НАПК являются информацией с ограниченным доступом, включая проекты его актов. При этом Агентство опиралось на упомянутое постановление ВАСУ. Хотя в соответствии с Положением о наборах данных, подлежащих обнародованию в форме открытых данных, утвержденным постановлением КМУ от 21 октября 2015 г. № 835, к таким данным относятся, в частности: проекты нормативно-правовых актов, перечни регуляторных актов и т. д.

Ситуация повторилась с Офисом Генпрокурора и ГБР, которые, отказывая в удовлетворении запросов на публичную информацию, ссылаются именно на данное постановление ВАСУ. Следует отметить, что запрос касался вопроса, какой именно работник правоохранительного органа был задержан (о чем сам ОГП сообщил на своем сайте, но не указал название органа, которым впоследствии оказалось Бюро экономической безопасности).

То же касается и Государственной налоговой службы Украины, которая не смогла объяснить (а точнее, даже просто процитировать) нормы налогового законодательства, которые вступили в силу с 1 января 2022 года о плате за землю (резонансного законопроекта 5600).  

«Судебно-юридическая газета» решила обратиться к Министерству юстиции Украины и Уполномоченному Верховной Рады по правам человека с запросами, могут ли госорганы ссылаться на указанное постановление Пленума ВАСУ, отказывая в доступе к публичной информации, а также о том, может ли быть ограничена информация об использовании средств украинских налогоплательщиков на обновление канала «Рада» и подобные цели.

Уполномоченный ВР по правам человека – это вам не адвокат

Уполномоченный Верховной Рады по правам человека Людмила Денисова не считает, что способна ответить на вопрос о том, что имеет большую юридическую силу: Закон «О доступе к публичной информации» или постановление Пленума ВАСУ 2016 года.

В частности, у Денисовой не смогли ответить на следующие вопросы:

отнесено ли постановление Пленума ВАСУ 2016 года к актам законодательства;

имеет ли постановление Пленума ВАСУ высшую юридическую силу, чем профильный закон;

могут ли ссылаться распорядители информации на это постановление как на норму законодательства при отказе в доступе к публичной информации и пр.

«Уполномоченный – это вам не бесплатная правовая помощь», - кратко резюмировали в ее секретариате. И добавили, что любое разъяснение – это уже не публичная информация, поскольку разъяснение надо создавать.

Идя по такой логике, любой госорган может охарактеризовать любой запрос как такой, что требует «разъяснений».

«Суттєвою ознакою публічної інформації у розумінні Закону № 2939-VI є її попередня фіксація. Закон № 2939-VI регулює відносини щодо доступу до інформації, яка вже існує, і не вимагає у відповідь на запит створювати нову інформацію, у тому числі надавати роз’яснення та вживати заходів щодо їх створення для задоволення запиту. Ураховуючи наведене, порядок розгляду пунктів №№ 1, 2, 3, 4, 5, 11 Вашого запиту від 31.01.2022 не регулюється нормами Закону № 2939-VI, оскільки для їх задоволення необхідно створити інформацію, зокрема надати роз’яснення з правових питань.

Також інформуємо, що зміст права на безоплатну правову допомогу, порядок реалізації цього права, підстави та порядок надання безоплатної правової допомоги, державні гарантії щодо надання безоплатної правової допомоги визначаються Законом України «Про безоплатну правову допомогу» (далі – Закон № 3460-VI).

Згідно зі статтею 7 Закону № 3460-VI безоплатна первинна правова допомога включає, зокрема, надання правової інформації та консультацій і роз’яснень з правових питань.

У статті 9 Закону № 3460-VI передбачено, що суб’єктами надання безоплатної первинної правової допомоги в Україні є: 1) органи виконавчої влади; 2) органи місцевого самоврядування; 3) фізичні та юридичні особи приватного права; 4) спеціалізовані установи; 5) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Таким чином, розгляд Вашого запиту від 31.01.2022 не регулюється нормами Закону № 3460-VI, а визначається положеннями Закону № 3460-VI.

При цьому Уповноважений не є суб’єктом надання безоплатної правової допомоги», - заявили у Денисовой.

Отметим, что за год, в период с 01.01.2021 по 31.12.2021 в системе электронного документооборота Секретариата Уполномоченного «Мегаполис» по критерию «нарушение права на доступ к публичной информации» (в том числе в связи с непредоставлением ответа на запрос) зафиксировано 4530 обращений.

«По имеющейся в Секретариате Уполномоченного по состоянию на 03.02.2022 информации, по 20 протоколам об административных правонарушениях были приняты решения судов о признании вины и наложении административного взыскания в виде штрафа», - отмечают там.

Что ответил Минюст

В Министерстве юстиции Украины, к сожалению, ушли от прямого ответа, хотя и попытались дать какие-то разъяснения, в отличие от секретариата Денисовой.

«Відповідно до пунктів 2, 6 частини другої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (далі – Закон) Верховний Суд здійснює аналіз судової статистики, узагальнення судової практики та забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Частинами п’ятою та шостою статті 13 Закону встановлено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Також зазначаємо, що статтею 31 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (втратив чинність) було встановлено, що у системі судів загальної юрисдикції діють вищі спеціалізовані суди як суди касаційної інстанції з розгляду цивільних і кримінальних, господарських, адміністративних справ, а саме: Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищий господарський суд України, Вищий адміністративний суд України.

Нормами частини другої статті 36 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» було передбачено, що Пленум вищого спеціалізованого суду:

з метою забезпечення однакового застосування норм права при вирішенні окремих категорій справ відповідної судової спеціалізації узагальнює практику застосування матеріального і процесуального законів, систематизує та забезпечує оприлюднення правових позицій вищого спеціалізованого суду з посиланням на судові рішення, в яких вони були сформульовані;

за результатами аналізу судової статистики та узагальнення судової практики дає роз’яснення рекомендаційного характеру з питань застосування спеціалізованими судами законодавства при вирішенні справ відповідної судової спеціалізації.

Наразі чинними нормами Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що судове рішення має містити мотивувальну частину із зазначенням, зокрема, мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, наведеного учасниками справи; норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування.

Враховуючи наведене, при обґрунтуванні необхідності застосування (незастосування) тих чи інших норм права суд та учасники судового процесу не позбавлені права посилатися на правові позиції, викладені в постановах Пленумів Верховного Суду України і вищих спеціалізованих судів», - ответил Минюст.

То есть, могут ли ссылаться распорядители информации – в противоречие Закону «О доступе к публичной информации» - на постановление Пленума ВАСУ 2016 года как на единственное основание для отказа в предоставлении публичной информации, Минюст пояснить не смог.

Также Минюст дал достаточно запутанное пояснение относительно того, является ли закрытой информация о распоряжении бюджетными средствами и публичных закупках.

«Щодо доступу до публічної інформації з питань публічних закупівель та розпорядження бюджетними коштами та щодо віднесення проєктів нормативно-правових актів органів виконавчої влади, зокрема НАЗК, до інформації з обмеженим доступом, зазначаємо.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Згідно з частиною п’ятою статті 6 цього Закону не може бути обмежено доступ до інформації, зокрема, про складання, розгляд і затвердження бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів, а також їх виконання за розписами, бюджетними програмами та видатками (крім таємних видатків відповідно до статті 31 Бюджетного кодексу України), взяття розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів бюджетних зобов’язань або здійснення розпорядження бюджетними коштами у будь-який інший спосіб, планування, формування, здійснення та виконання закупівлі товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, у тому числі оборонних закупівель (крім випадків, якщо окрема інформація про закупівлі товарів, робіт і послуг становить державну таємницю відповідно до Закону України «Про державну таємницю»), володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

Доступ до зазначеної інформації забезпечується розпорядниками інформації відповідно до положень статті 5 цього Закону.

Разом з цим, згідно зі статтею 20 та частиною першою статті 21 Закону України «Про інформацію» за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація.

Згідно з частиною другою статті 6 цього Закону обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Водночас зазначаємо, що головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в інформаційній сфері, є Міністерство культури та інформаційної політики України (абзац третій пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885).

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері публічних закупівель, є Міністерство економіки України (абзац третій пункту 1 Положення про Міністерство економіки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 459).

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову та бюджетну політику, є Міністерство фінансів України (абзац другий пункту 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375).

Також повідомляємо, що листи Мін’юсту не встановлюють норм права, а мають лише інформаційний характер», - сказано в ответе Минюста.

Означает ли это то, что госорганы сами не могут отвечать за свои публичные закупки, и запрашивать информацию нужно через Минэкономики, остается загадкой.

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua, на Youtube «Право ТВ», а также на нашу страницу в Facebook, Viber и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.