Э-декларации: история большого провала

Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

15 августа 2016 года впервые в истории Украины начала работать система электронного декларирования доходов, расходов и имущества высших государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов и судей.

Если раньше все декларации приходилось заполнять от руки, то теперь их нужно будет заполнять в электронном виде в Едином государственном реестре деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, который будет находиться на сайте Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК).

За внесение недостоверных данных об имуществе и доходах или их сокрытие предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность.

По замыслу разработчиков, система электронного декларирования позволит правоохранительным органам более эффективно бороться с коррупцией, поскольку теперь они смогут быстро выявлять несоответствие между указанными данными и реальным уровнем жизни чиновников, народных депутатов и судей.

Как все начиналось

Разговоры о необходимости введения электронного декларирования доходов госслужащих, судей и сотрудников правоохранительных органов начались в 2014 году, вскоре после победы Майдана и смены власти в стране. С учетом традиционного недоверия украинцев к государственной власти, публикация деклараций должностных лиц казалась общественным активистам и политикам, ставшим известными во время событий Майдана, эффективным способом борьбы с коррупцией и привлечения недобросовестных служащих и судей к ответственности. На внедрении системы электронного декларирования настаивали и международные партнеры Украины, а также финансируемые ими общественные организации.

14 октября 2014 года Верховная Рада (еще VII созыва) приняла Закон «О предотвращении коррупции», который стал первым серьезным шагом на пути введения системы электронного декларирования. Согласно этому закону, было создано Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) со статусом центрального органа исполнительной власти и постоянным представительством в Кабинете министров. На НАПК была возложена обязанность проверки деклараций о доходах и имуществе лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, а также их сохранения и публикации. Такие декларации, согласно закону, должны храниться в Едином государственном реестре деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, оператором которого было определено НАПК. По замыслу авторов закона, противоречия между данными в декларациях о доходах и имуществе и реальным уровнем жизни должны позволить НАПК осуществлять эффективный мониторинг способа жизни чиновников, народных депутатов, судей, прокуроров и т. д.

Несмотря на то, что профильный закон был принят еще в 2014 году, создание НАПК и единого реестра деклараций затянулось. Первоначально предполагалось, что НАПК и реестр заработают в 2015 году, но этого не произошло. Да и в настоящее время не сформирован полностью состав НАПК, в котором работают только 4 из 5 членов. Причины такого промедления были как чисто технические, так и политические. Было предпринято несколько попыток изменить или отсрочить введение антикоррупционного законодательства. Например, 4 января с. г. при голосовании за проект государственного бюджета на 2016 год парламент с голоса принял поправку, предусматривающую перенос электронного декларирования на 2017 год. Более того, впоследствии принимались и поправки, касавшиеся ответственности за указание недостоверных данных.

16 февраля парламент принял закон об электронном декларировании, однако в нем была предусмотрена норма о введении уголовной ответственности за неправдивую информацию в таких декларациях лишь с 2017 года. Это вызвало недовольство общественности, ряда политиков и международных институций. В итоге 12 марта Президент Петр Порошенко ветировал принятую редакцию закона и предоставил свои предложения, которые 15 марта парламент принял. 18 марта закон вступил в силу.

Загадочный тендер

Однако до запуска реестра было еще далеко. Предстояло еще создать аппарат НАПК и сам реестр. Председатель НАПК был избран только 28 марта на собрании членов агентства. Им стала преподаватель Национальной академии прокуратуры, юрист Наталия Корчак.

Что касается создания реестра, то здесь все было сложнее. В августе 2015 года Министерство юстиции обратилось к Программе развития ООН в Украине с просьбой оказать помощь в его создании. В сентябре 2015 года проблемой создания реестра озаботились Всемирный банк и Программа развития ООН в Украине (ПР ООН), которая запустила проект «Прозрачность и добросовестность публичного сектора». 28 сентября прошлого года ПР ООН объявила соответствующий тендер, заявки на участие в котором подали 10 украинских и зарубежных IT-компаний. В тендерный комитет входили представители ПР ООН, Всемирного банка и международной аудиторской компании PricewaterhouseCoopers. Техническое задание для проекта разработали специалисты Всемирного банка. Финансирование полностью осуществлялось за счет Министерства иностранных дел Дании через ПР ООН.

Одна из компаний-претендентов отсеялась еще на первом этапе из-за ненадлежащего оформления заявки. Как рассказали «Судебно-юридической газете» в ПР ООН, одним из условий тендера была возможность создания программного продукта, чтобы впоследствии владелец, т. е. НАПК не зависел от какой-либо компании и ее специалистов, а сам был собственником программного кода, мог самостоятельно выбирать обслуживающую компанию или обслуживать систему. В дальнейшем отсеялись еще 5 участников тендера. В итоге победила IT-фирма ООО «Миранда», зарегистрированная в Киевской области, но с офисом в Киеве. Информация об участниках тендера, их предложениях, как и итоговый протокол, не публиковалась, что является стандартной практикой организации тендеров, проводимых международными финансовыми институтами, не подпадающими под действие Закона «О публичных закупках».

2 декабря 2015 года между ПР ООН и ООО «Миранда» был заключен договор, согласно которому «Миранда» должна была за 7 месяцев разработать программное обеспечение для электронного реестра и КСЗИ к нему. Стоимость работы, которую обязалась выполнить IT-фирма, была оценена в почти 2,5 млн грн, или $97,5 тыс. НАПК изначально не фигурировало как одна из сторон договорных отношений, что позже имело для агентства тяжелые последствия.

Как первоначально сообщалось на сайте ООО «Миранда», фирма начала работу в сфере IT-услуг в 1993 г. Однако уже 18 августа на том же сайте появились данные, что фирма якобы была основана и начала деятельность в 2001 г. Через некоторое время предыдущая дата снова вернулась на сайт фирмы. Ее конечным бенефициарным владельцем является предприниматель Юрий Новиков. В фирме работают преимущественно специалисты, окончившие Киевский политехнический институт. Клиентами фирмы, помимо частных лиц, являются многие министерства и государственные предприятия, например, Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов, КП «Киевпастранс», строительная корпорация «Укрбуд» и т. д. Сотрудничала «Миранда» и с разными международными организациями и фондами. Несмотря на это, она не входит в условный список самых авторитетных и рейтинговых IT-компаний Украины. Насколько можно понять, ранее она занималась в основном разработкой отдельных модулей в рамках больших проектов, таких как Государственный реестр документов моряков.

Скандал грянул

До поры до времени ситуация с разработкой программного обеспечения и КСЗИ была достаточно спокойной. 27 июля ПО было передано заказчику. Как следует из соответствующего акта, к этому времени оно было готово только на 60%, т. е. разработчик выполнил 3 модуля вместо предусмотренных договором 5. По информации Госслужбы спецсвязи, полностью все работы по системе электронного декларирования должны были быть завершены еще к 30 июня. За уже проделанную работу «Миранда» должна была получить 1 452 389 грн, или $58,5 тыс., хотя полностью эту сумму она до сих пор не получила.

3 августа председатель Государственной службы специальной связи Леонид Евдоченко, до 2015 г. работавший в системе СБУ на должностях, связанных с разработкой спецтехники, заявил, что ООО «Миранда» не выполнило свои обязательства по производству программного обеспечения и КСЗИ. Также выяснилось, что 2 августа НАПК по рекомендации Госслужбы связи сменило организацию, ответственную за проведение экспертизы разработанной «Мирандой» КСЗИ. Вместо IT-фирмы «Криптософт», которая еще 28 июля решением НАПК была определена экспертной организацией, проведение экспертизы КСЗИ теперь было возложено на Государственный центр киберзащиты и противодействия киберугрозам, который входит в состав Госслужбы спецсвязи. По словам Леонида Евдоченко, таким образом НАПК удалось сэкономить на экспертизе 200 тыс. грн. Кроме того, «Криптософт» участвовал в разработке технического задания для КСЗИ реестра и, соответственно, не мог выполнять функцию эксперта программного продукта, к которому имеет прямое отношение.

Эту информацию позже в общих чертах подтвердил и Юрий Новиков, сообщивший, что у его предприятия ранее были и другие совместные проекты с «Криптософтом». А по данным Генеральной прокуратуры, «Криптософт» вообще является одной из фирм-«прокладок», с помощью которой в 2012–2013 гг. якобы завышались расходы на создание Единого реестра досудебных расследований (ЕРДР), которое обошлось ГПУ почти в 140 млн грн.

12 августа Госслужба спецсвязи распространила заявление, из которого следовало, что КСЗИ единого реестра деклараций не соответствует требованиям технической защиты информации. У службы возникли претензии к идентификации и аутентификации декларанта с помощью сервиса Bank ID (возможность доступа к административным услугам с помощью интернета). В ведомстве отметили, что программное обеспечение выполнено лишь частично, содержит много недостатков, не может взаимодействовать с другими реестрами. Не было предоставлено и подтверждение имущественных прав НАПК на все компоненты системы, которыми обрабатываются персональные данные. Проводить анализ содержания деклараций с помощью разработанного программного обеспечения также было невозможно. Выяснилось, что несмотря на решение НАПК, разработчики программного обеспечения передали Госслужбе спецсвязи материалы и программный код только 10 августа, к тому же, без паролей и в неполном объеме. Также Госслужба отметила, что из 26 компонентов КСЗИ полностью готовы были только 4. У НАПК, как оказалось, нет даже своих серверов для обработки и хранения информации, а ООО «Миранда» использовала для работы серверы, которые другая компания арендовала у других компаний.

Соответствующий вывод 13 августа служба передала НАПК. Фактически вместо 2 положенных месяцев экспертиза была проведена за 2 дня. 14 августа в здании Госслужбы спецсвязи состоялось экспертное совещание, на котором присутствовали представители разработчика и НАПК и обсуждались проблемы с реестром и КСЗИ. Закончилось это совещание скандалом, поскольку представители «Миранды» во главе с Юрием Новиковым отказались подписать протокол, сославшись на отсутствие полномочий, а все обвинения Госслужбы спецсвязи разработчик отверг. Позднее Юрий Новиков заявил о давлении на него со стороны руководителей Госслужбы связи, требовавших подписать протокол.

16 августа в Госслужбе связи сообщили, что выявленные недостатки разработчик не устранил: «Госслужба связи сообщает о невозможности в настоящее время возобновить государственную экспертизу КСЗИ реестра и констатирует отсутствие какого-либо подтверждения от ООО «Миранда» касательно устранения выявленных недостатков». Еще дальше пошли в Совете национальной безопасности и обороны – сообщили, что система электронного декларирования вообще отсутствует как таковая. «По существующей информации, вся «система» состоит из нескольких арендованных частной структурой серверов, на которые загрузили кусок несертифицированного программного продукта, к которому НАПК не имеет никакого отношения», – заявили в ведомстве.

В НАПК все претензии Госслужбы опровергли, заявив, что они являются надуманными, и сообщили, что флэшки с кодами 5 раз передавали Госслужбе, но там они всякий раз терялись. Также в агентстве отметили, что 22 июля систему тестировали международная аудиторская компания PricewaterhouseCoopers и киевская IT-компания TestLab², у которых не было каких-либо существенных замечаний к изготовленному программному обеспечению, как не было замечаний и у Госслужбы связи. В ответ в Госслужбе сообщили, что тестировалось только программное обеспечение, а элементы КСЗИ, к которым возникли главные претензии, экспертам даже не демонстрировались.

Общественное негодование

Хотя ситуация явно вышла из-под контроля, в НАПК все равно решили запустить систему электронного декларирования. Вероятно, не последнюю роль здесь сыграла попытка показать международным партнерам, что система все-таки работает, а Украина выполняет свои обязательства. Тем более, что запустить электронное декларирование именно 15 августа пообещал лично Президент.

Очевидно, внешнее давление вместе с конфликтами внутри НАПК стали причиной того, что накануне запуска реестра агентство приняло два, по сути, взаимоисключающих решения. Вначале там приняли положение, согласно которому реестр деклараций должен начать работу только после получения сертификата соответствия, а потом – что реестр в любом случае должен заработать 15 августа. Пока что реестр работает в тестовом режиме.

Сложившаяся ситуация вызвала настоящий шквал информационных атак на Госслужбу спецсвязи и НАПК, которые ряд политиков, грантовых общественных организаций и общественных активистов обвинили в срыве запуска полноценной системы электронного декларирования. При этом за несколько дней до запуска реестра они же потребовали от НАПК отказаться от этой идеи до получения сертификата соответствия, что, как известно, сделано не было.

Основная критика, как правило, исходила от грантовых организаций, таких как Transparency International (глава правления Андрей Марусов), Реанимационный пакет реформ, Центр противодействия коррупции (глава Виталий Шабунин), а персонально – от народных депутатов Егора Соболева, Виктора Чумака, Сергея Лещенко, владельца ООО «Миранда» Юрия Новикова и руководителя проекта «Прозрачность и добросовестность публичного сектора» ПР ООН Ивана Преснякова. Последний еще не так давно работал в Центре противодействия коррупции, а также был помощником Виктора Чумака. Кстати, заместитель председателя НАПК Руслан Радецкий ранее также работал помощником Виктора Чумака, хотя неофициально считается представителем команды Президента в НАПК. Еще один член НАПК, Руслан Рябошапка ранее работал в Transparency International. В такой ситуации публичные атаки на Госслужбу спецсвязи и НАПК, возможно, похожи на попытку защитить своих людей от скандала.

Но похоже, что в Администрации Президента уже определились с виновником срыва полноценного запуска реестра. Еще 11 августа Петр Порошенко сказал, что «серость» и несовершенство соответствующего программного обеспечения являются очевидными. Затем заведующий отделом главного департамента информационной политики Администрации Президента Владимир Горковенко прямо заявил, что в срыве запуска реестра виноваты разработчики. «Они сделали свою работу некачественно, сделали «дырявую» программу, которая не позволяет запустить электронное декларирование надлежащим образом», – сказал он.

Особую озабоченность сложившейся ситуацией уже проявили в ЕС, от которого зависит выделение Украине 1,2 млрд евро помощи. «Электронная система декларирования доходов не была сертифицирована надлежащим способом. Таким образом, она не отвечает целям закрепления ключевых юридических последствий, которые должны быть следствием подачи недостоверных деклараций. Поэтому запуск электронного декларирования в тестовом режиме имеет мало смысла и может стать контрпродуктивным», – говорится в сообщении представительства ЕС в Украине. Его сотрудники подчеркнули. что в Евросоюзе не поверили в официальную версию о низком качестве программного обеспечения и КСЗИ реестра и всю вину за провал сертификации возложили на Госслужбу спецсвязи.

Комитет разбирался в интриге

18 августа, чтобы обсудить проблему с реестром деклараций, экстренно собрался Комитет Верховной Рады по вопросам предотвращения и противодействия коррупции. Руководители НАПК, Госслужбы спецсвязи и ООО «Миранда» должны были ответить на сложные вопросы: кто виноват и что делать дальше. Тут и выяснились многие неблаговидные моменты подготовки к запуску реестра.

В частности, оказалось, что НАПК фактически не осуществляло контроль над разработкой программного обеспечения для реестра. Не было даже ни одного ответственного лица, которое на всех этапах проверяло бы ход и качество выполненных работ. Формальным основанием для такой позиции стал тот факт, что агентство не было стороной договора, когда в 2015 г. ПР ООН и ООО «Миранда» заключили соглашение на разработку программного обеспечения реестра и КСЗИ, и ожидало лишь выполнения заказа в целом. Также ранее НАПК не имело никакого отношения к разработке технического задания, проведению тендера и выбору его победителя. Таким образом, получилось, что конечный владелец и распорядитель системы не имел никакого влияния на ход и качество выполняемой работы. Ситуацию усугубили хаос в НАПК и политическая борьба вокруг агентства, кворум в котором сформировался только в марте с. г. Полномочия членов агентства долгое время не были четко разграничены, и даже сейчас не до конца понятно, кто за что отвечает в ведомстве.

Возмущенные народные депутаты требовали назвать имя и должность виновного в такой ситуации. Особо показательным был момент, когда Наталья Корчак и ее заместитель Руслан Радецкий публично пытались переложить ответственность за сложившееся положение вещей друг на друга. «Вы бы документы о разделении полномочий внимательно читали, тогда узнали бы, кто и за что отвечает в НАПК», – резко ответил Руслан Радецкий своему начальнику. Таким образом, получается, что формально НАПК непричастно к провалу запуска полноценной работы системы электронного декларирования.

«Происходящее показывает полный кризис государственного управления и менеджмента. Просто невозможно найти ответственного», – прокомментировал происходящее председатель Комитета Верховной Рады по вопросам информатизации и связи Александр Данченко, присутствовавший на заседании. В итоге антикоррупционный комитет воздержался от каких-либо решений или заявлений.

Что происходит вокруг реестра электронных деклараций, когда состоится его запуск и как это отразится на судьях, читайте в статье «Декларации взяли фальстарт».