Новий Кодекс адміністративного судочинства: які зміни нам приготували

22 березня Президент на засіданні Ради з питань судової реформи підписав законопроект, яким передбачається нова редакція трьох процесуальних кодексів: КАСУ, ЦПК і ГПК. На сьогодні він зареєстрований у Верховній Раді під №6232. «Судово-юридична газета» проаналізувала основні зміни в Кодекс адміністративного судочинства.

За новим принципам

Пропонується доповнити КАСУ такими принципами, як розумність строків розгляду справи судом; неприпустимість зловживання процесуальними правами; відшкодування судових витрат фізичних і юридичних осіб, на користь яких ухвалено судове рішення.

Встановлено чіткий порядок здійснення процесуальних дій: вступ у справу, зміна предмету чи підстав позову, склад суду при розгляді справи у зв'язку з нововиявленими обставинами, терміни надання доказів, чіткі стадії судового процесу, розумні обмеження можливості відкласти розгляд і зупинити провадження у справі.

Викладати свою позицію учасники справи зобов'язані в заявах по суті справи: в позові, відгуку, відповіді на відгук і заперечення, які повинні подаватися до суду в строки, визначені законом або судом.

У ст. 4 проекту КАСУ зазначено, що розумний строк — це найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих затримок) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Типові справи

Проект КАСУ містить процесуальні новели — типова і зразкова справа. Ця процедура була розроблена за прикладом «пілотних рішень», які приймає Європейський суд з прав людини. Передбачається, що це дозволить зменшити навантаження на суддів, забезпечити єдність правозастосовчої практики та сприятиме швидкому розгляду великої кількості однотипних справ.

У ст. 12 проекту зазначено, що типові справи відносяться до форм адміністративного судочинства. У свою чергу, ст. 291 описує особливості провадження у типовій справі. Так, суд, який розглядає типову справу, має право зупинити провадження за клопотанням учасника справи або за власною ініціативою в разі, якщо Верховним Судом відкрито провадження за відповідною зразковою справою.

На судове рішення в типовій справі може бути подана апеляційна скарга. Рішення суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду типового справи може бути оскаржено в касаційному порядку виключно з підстав:

• суд першої та/або апеляційної інстанції при вирішенні типової справи не визнав його типовим і/або не врахував правові висновки, викладені в рішенні ВС за результатами розгляду зразкової справи;
• справа, по якій судом першої та/або апеляційної інстанції прийнято рішення з урахуванням правових висновків, викладених в рішенні ВС за результатами розгляду зразкової справи, не відповідає ознакам типової справи.

Зразкова справа

Особливості провадження у зразковій справі визначені ст. 290 проекту. Якщо у провадженні одного або декількох адмінсудів знаходиться 10 або більше типових справ, суд, який розглядає одне або більше таких справ, може звернутися в ВС з поданням про розгляд одного з них Верховним Судом як судом першої інстанції. У поданні про розгляд справи ВС зазначаються підстави, чому суд вважає, що справа повинна бути розглянута ВС як зразкова, в т. ч. з посиланнями на типові справи.

Для вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі ВС може витребувати у відповідного суду (судів) матеріали типових справ. Питання про відкриття провадження у зразковій справі вирішується протягом 10 днів з дня надходження до Верховного Суду матеріалів. ВС розглядає зразкові справи за правилами спрощеного позовного провадження. Рішення по зразковій справі підлягає перегляду Великою палатою ВС за правилами перегляду рішень в апеляційному порядку.

Спрощене провадження

Дотримання розумних строків, процесуальна економія і зменшення навантаження на суди повинні бути досягнуті за рахунок спрощення процедури розгляду нескладних і малозначних справ, а в передбачених законом випадках — розгляду справи без виклику сторін.

Так, спрощеним виробництва в КАСУ присвячена ціла глава 10. З положень ч. 5 ст. 262 проекту вбачається, що суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними в справі матеріалами, при відсутності клопотання будь-якої зі сторін. За клопотанням однієї зі сторін або за власною ініціативою суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін, крім випадків, визначених у ч. 6 цієї статті.

У той же час, з положень п. 6 ч. 9. ст. 171 КАСУ вбачається, що про прийняття позовної заяви до розгляду і відкриття провадження у справі суд виносить ухвалу, в якій вказують, крім іншого, дату, час і місце проведення судового засідання для розгляду справи по суті, якщо справа буде розглядатися по правилам спрощеного позовного провадження .

Згідно ч. 3. ст. 243 КАСУ, у виняткових випадках, залежно від складності справи, складання рішення, постанова в повному обсязі може бути відкладена на строк не більше 10, а якщо справа розглянута в порядку спрощеного провадження — 5 днів з дня закінчення розгляду.

Тобто, з одного боку, визначені випадки розгляду справи в спрощеному провадженні без повідомлення сторін, однак в ухвалі про прийняття позову до розгляду все-таки вказується дата, місце і час розгляду справи. Чи немає в даному випадку неузгодженості норм?

Разом з тим, ч. 2 ст. 263 проекту КАСУ передбачено, що справи окремих категорій суд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (в письмовому провадженні). Виходить, що справи в спрощеному провадженні розглядаються, з одного боку, з призначенням дати, часу і власне засідання (як зазначено в ст. 171), тобто в засіданні, і в той же час передбачена можливість розгляду окремих категорій справ у спрощеному провадженні в порядку письмового провадження (без виклику сторін та проведення судового засідання).

Письмове провадження, як визначено п. 10 ч. 1 ст. 4 проекту КАСУ — це розгляд і рішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та/або виклику учасників і проведення судового засідання, на основі матеріалів справи у випадках, встановлених КАСУ.

Згідно ч. 4. ст. 243 проекту, судове рішення, винесене в письмовому провадженні, має бути складено в повному обсязі не пізніше закінчення встановлених кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Є необхідність в коментарях розробників: чи слід розуміти так, що тільки у випадках, обумовлених в ст. 263 проекту КАСУ, справи розглядаються в порядку спрощеного/письмового провадження (без виклику сторін та проведення засідання), або такий порядок застосовується і в інших випадках, коли можливий розгляд справи в порядку спрощеного провадження і немає заяви сторін про проведення засідання?

Як співвідносяться норми про спрощене/письмове провадження (ч. 2 ст. 263 проекту КАСУ), а також норми ч. 5. ст. 262 проекту КАСУ (розгляд справи без повідомлення сторін) з приписами п. 6 ч. 9. ст. 171 КАСУ щодо дати, місця і часу проведення засідання, з урахуванням того, що в порядку письмового провадження проведення засідання не передбачено, і без повідомлення воно, відповідно, відбутися не може?

«У проекті змін до КАСУ вводиться поняття адміністративної справи незначної складності (незначної справи). Однак, у світлі практики ЄСПЛ така термінологія, як «незначність (малозначність)» справ, коли мова йде про захист прав, свобод і законних інтересів людини, викликає сумніви. Більш того, критерій, передбачений зазначеною нормою, є дещо розмитим і однозначно викличе складнощі визначення «малозначності» справи на практиці, в т. ч. в застосуванні запропонованої ч. 2 ст. 12 КАСУ, яка передбачає спрощене позовне провадження для розгляду справ незначною складності. І хоча в ч. 6 цієї статті передбачено певні категорії справ, їх перелік бачиться невичерпним і нечітким», — зазначила з цього приводу суддя Київського апеляційного адміністративного суду Оксана Епель.

Письмове провадження

Пропонується дещо змінити умови розгляду окремих питань і справ в письмовому провадженні. Нагадаємо, письмове провадження, як визначено п. 10 ч. 1 ст. 4 проекту КАСУ — це розгляд і рішення адміністративної справи або окремого процесуального питання без повідомлення та виклику учасників і проведення судового засідання, на основі матеріалів справи. Тепер же, виходячи з положень ч. 2 ст. 194, ч. 9 ст. 205 проекту, розгляд справи в порядку письмового провадження буде можливий тільки в разі неявки всіх учасників або за їх згодою.

На даний момент діють правила ч. 6 ст. 128 КАСУ, відповідно до яких, якщо немає перешкод для розгляду справи в судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справа в письмовому провадженні за відсутності необхідності заслухати свідка чи експерта. Наприклад, якщо призначено засідання, але не всі особи з'явилися, може бути прийнято рішення про продовження розгляду справи в порядку письмового провадження, без подальших засідань і виклику сторін.

«Було б доцільно зберегти діючі норми про розгляд справ в письмовому провадженні, що дозволить оптимізувати робочий час судді з урахуванням надзвичайно високого навантаження на діючих суддів. При цьому діючі норми не обмежують учасників у праві подачі необхідних матеріалів під час розгляду справи в письмовому провадженні, ознайомлення з матеріалами справи», — зазначив в цьому контексті суддя Окружного адміністративного суду Києва Олександр Кармазін.

Юрисдикція і підсудність

У законопроекті юрисдикція між загальними, господарськими та адміністративними судами розмежовується залежно, в першу чергу, від предмета спору, а не суб'єктного складу сторін.

Нагадаємо, в чинному КАСУ йдеться, що місцевим загальним судам як адміністративним підсудні адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування та ін. У проекті ж зазначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, визначення яким дано в цьому проекті.

Цю норму розкритикували судді. Наприклад, суддя Одеського апеляційного адміністративного суду Олександр Кравець зазначив: «На жаль, в проекті залишається норма п. 1 ч. 1 ст. 19, згідно з якою юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: фізичних або юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових або індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких суперечок законом встановлений інший порядок судового провадження. Це дає підстави для вирішення публічно-правових спорів судами інших юрисдикцій (наприклад, суперечки з антимонопольним комітетом)».

Також судді нарікають на норму, передбачену ч. 3. ст. 19, в якій йдеться про те, що адмінсуди розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог в приватно-правовій суперечці і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду. За їх словами, така норма може призвести до обрання сторонами юрисдикції на свій розсуд, в залежності від редакції позовних вимог, а не суті спору.

Відшкодування судових витрат

Принцип повного відшкодування судових витрат вводиться з певними обмеженнями. Так, незалежно від результатів вирішення спору, не підлягають відшкодуванню судові витрати суб'єкта владних повноважень на сплату судового збору та допомога адвоката. Не надається суб'єктам владних повноважень і право вимагати відшкодування збитків, завданих вжиттям заходів забезпечення позову чи доказів.

У ст. 134 говориться, що витрати, пов'язані з правовою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання юридичної допомоги за рахунок держави. За результатами розгляду справи витрати на допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком таких витрат суб'єкта владних повноважень. Цією ж статтею уточнюється, що розмір витрат на оплату послуг адвоката повинен бути відповідним до складності справи і виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); часом, витраченим на їх виконання; ціною позову і значенням справи для сторони, в т. ч. впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи тощо. Обов'язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату юридичної допомоги адвоката, що підлягають розподілу між сторонами.

Крім того, розмір витрат на допомогу адвоката, в т. ч. його гонорар за представництво в суді і іншу юридичну допомогу, пов'язану зі справою, включаючи підготовку до розгляду, збір доказів тощо, а також вартість послуг помічника адвоката визначаються згідно умовами договору про надання правової допомоги, а також на підставі доказів обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, сплаченої або тої, що підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою.

Загальний висновок

Правила ЦПК, ГПК та КАСУ в законопроекті максимально гармонізовані, а в частині загальних положень і застосовуваної термінології і уніфіковані з метою забезпечення єдності правозастосовчої практики. При цьому забезпечується збереження специфіки процесуальних правил, властивих відповідним видам судочинства.

У Кодексі адміністративного судочинства України збережена його специфіка, пов'язана з необхідністю забезпечити реалізацію прав особи, яка звертається до суду щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, як більш слабкої сторони в такому спорі. У свою чергу, перелік способів забезпечення позову і доказів в адміністративному процесі гірше, ніж в господарському та цивільному процесах. Він обмежується зупинкою дії оспорюваних рішень суб'єкта владних повноважень, забороною або зобов'язанням вчинити дії по предмету спору.

З урахуванням обмеженого кола засобів забезпечення позову і доказів в адміністративному процесі в КАСУ, на відміну від господарського та цивільного кодексів, не увійшли інститути зустрічного забезпечення, попереднього визначення та забезпечення судових витрат. З метою формування єдиної правозастосовчої практики та уникнення суперечок про підсудність скорочено перелік справ, які розглядають загальні суди як адміністративні.

Коментарі

Олександр Кармазін,

суддя Окружного адміністративного суду Києва

– Безумовно, прогресивним є подальше впровадження електронного судочинства. Разом з тим, виходячи з положень ч. 9 ст. 18 проекту КАСУ, вбачається, що документи, які надійшли в суд в паперовій формі не пізніше наступного дня переводяться в електронну форму. У разі технічної неможливості розгляду справи в електронній формі матеріали повинні невідкладно переводитися в документарну форму. Треба вважати, такі функції покладаються на апарат суду.

Як приклад, у мене в провадженні перебувала «податкова» справа, що складається з близько 200 томів. Цілком очевидно, що переклад матеріалів тільки однієї такої справи в електронну форму потребуватиме значних людських і технічних ресурсів з урахуванням того, що в один день в суд може надходити від кількох десятків до сотень матеріалів. При цьому загальновідомі мізерні розміри зарплат працівників і недоукомплектованість в зв'язку з цим апарату судів, що може істотно ускладнити реалізацію зазначених положень проекту КАСУ.

Таким чином, належна реалізація зазначених положень невід'ємно пов'язана і з відповідним фінансовим, матеріально-технічним забезпеченням судів, яке і зараз не відповідає реальним потребам. З іншого боку, було б доцільно у випадку, передбаченому ч. 9 ст. 18 проекту КАСУ, покласти на особу, яка подає документи в суд в паперовій формі, обов'язок супроводжувати їх електронними копіями.

Олександр Кравець,

суддя Одеського апеляційного адміністративного суду

– Згідно з ч. 3 ст. 7 проекту КАСУ, якщо суд приходить до висновку, що закон або інший правовий акт суперечить Конституції, він не застосовує такий закон або інший правовий акт, а застосовує норми Конституції як норми прямої дії. У такому випадку суд після винесення рішення по справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання про внесення в КСУ подання про конституційність закону чи іншого правового акта.

Зазначена правова норма, по суті, є дуже прогресивним і ефективним кроком щодо застосування норм Конституції як норм прямої дії, але тут може виникнути кілька запитань. По-перше, які будуть правові наслідки в разі відмови КСУ в визнанні акта таким, що суперечить Конституції? На мій погляд, це повинно бути підставою для перегляду справи за винятковими обставинами. По-друге, треба вирішити питання, з якого моменту акт повинен визнаватися неконституційним, оскільки за нормами чинного законодавства він настає після проголошення вердикту КСУ.

Прогресивним є законодавче закріплення в ч. 4 ст. 36 проекту КАСУ положення, згідно з яким незгоду сторони з процесуальними рішеннями судді, рішення або особлива думка судді по інших справах, висловлена публічно думка судді щодо того чи іншого юридичного питання не може бути підставою для відводу, що дає можливість суддям займати більш відкриту позицію і приймати участь в публічних дискусіях з правових питань.

Оксана Епель,

 суддя Київського апеляційного адміністративного суду

– Зміни в КАСУ передбачають ряд новацій, більшість з яких дійсно необхідні і допоможуть врегулювати дискусійні питання, що виникають на практиці. Наприклад, в ст. 4 з'являється чітке визначення публічно-правового спору, яке розширено і конкретизовано в порівнянні з чинною редакцією КАСУ (п. 1 ч. 1 ст. 3), що згадує цю категорію виключно в контексті визначення справи адміністративної юрисдикції. Крім того, ця ж стаття встановлює поняття адміністративного договору, дає чітке уявлення про його правову природу і можливості практичного використання в адміністративному процесі.

Вводяться визначення понять нормативно-правового та індивідуального актів, які більш ніж актуальні для адміністративної юрисдикції і на сьогоднішній день також є проблемними через відсутність чітких законодавчих дефініцій. Закріплюються поняття похідної вимоги і розміру прожиткового мінімуму для працездатної особи, які мають основоположне значення при визначенні суми судового збору. Передбачається, що врегулювання на законодавчому рівні питання про похідні позовні вимоги нарешті поставить крапку в суперечках в цій області і сприятиме доступу до правосуддя. Таким чином, в цілому нововведення, які стосуються термінології, є потрібними і позитивними. Разом з тим, деякі з них вимагають більш чіткої конкретизації, при відсутності якої їх застосування на практиці буде неоднозначним і викликає ряд питань.

Олександр Пасенюк,

 президент Асоціації адміністративних суддів

– Цей проект дуже сирий. Він мало обговорювалося серед суддів. У мене складається враження, що загальна думка суддів не була врахована тими особами, які розробляли положення проекту кодексу. Принаймні, я знаю відгуки багатьох суддів адміністративних судів, які дуже негативно поставилися до цих напрацювань.

Тенденції ведуть до того, щоб вимити з адміністративного судочинства ту ідею, для чого воно, власне, було створено — захист порушених прав людини від свавілля суб'єктів владних повноважень і посадових осіб. Це завдання адміністративного судочинства практично вимивається, а адже кодекс створювався для того, щоб відновлювати порушені права громадян. Про це забувають. Часто в судах захищають права органів влади, які, по суті, не порушувалися. Потрібно, напевно, цей процес повернути в інший бік.

Публічно-правовий спір — це спір, в якому:

• хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в т. ч. на виконання делегованих повноважень, і суперечка виникла в зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;
• або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на основі законодавства, що дозволяє або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і суперечка виникла в зв'язку з наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг;
• або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму, і суперечка виникла в зв'язку з порушенням прав в такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Типові адміністративні справи — адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.

Зразкова адміністративна справа – типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення.