Велика Палата ВС вирішила, як має чинити ВККС, коли ГРД надсилає негативний висновок на суддю в день співбесіди з порушенням строку

Навіть за умови, коли висновок Громадської ради доброчесності було подано з порушенням строків, вимог до форми і змісту, без надання судді можливості відповісти на закиди, а в поле зору колегії ВККС він потрапив у день співбесіди із суддею, колегія ВККС не має права оцінювати, чи відповідає висновок ГРД вимогам закону чи нормативних актів. Лише ВККС у пленарному складі може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання стосовно його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості тощо. Відповідну позицію висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 жовтня 2023 року по справі №9901/57/20.

Історія справи

24 квітня 2019 року Вища кваліфікаційна комісія суддів у складі колегії за результатами проведеного кваліфікаційного оцінювання визнала суддю Рівненського окружного адміністративного суду Ніну Гудиму такою, що відповідає займаній посаді.

 Так, за  результатами  кваліфікаційного  оцінювання суддя набрала 757,75 бала,  що  становить  більше  67% від суми максимально можливих балів за всіма критеріями.

«Комісія визначила, що суддя Рівненського окружного адміністративного суду Гудима Н. С. відповідає займаній посаді», - зазначено у рішенні.

При цьому до Комісії у день співбесіди із суддею, 24 квітня 2019 року, електронною поштою   надійшов  документ ГРД з назвою: «Висновок про невідповідність судді Рівненського окружного адміністративного суду Гудими Ніни Сергіївни критеріям доброчесності та професійної етики».

Представники Громадської ради доброчесності на засідання Комісії не з’явилися.

Як вказала ВККС тоді у рішенні, зазначений  висновок  ГРД складено  та  подано без дотримання вимог підпунктів  4.10.1, 4.10.3  пункту 4.10  розділу IV  ВККС,  затвердженого  рішенням  Комісії  від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16, а саме:

• не дотримано десятиденного строку подання висновку до Комісії;
• не зазначено процедури, в межах якої надано висновок;
• не зазначено інформації щодо пояснень судді, відмови від їх надання, мотивів та підстав їх врахування або відхилення, відомостей щодо можливості судді ознайомитися з висновком;
• відсутні пояснення судді;
• інформація  не  підписана  всіма  членами  Громадської  ради доброчесності, які брали участь в ухваленні рішення про надання Комісії висновку.

Таким чином, Комісія, врахувавши думку судді, ухвалила протокольне рішення про залишення висновку ГРД без розгляду.

Разом з тим, колегія ВККС вказала, що рішення стосовно судді набирає чинності відповідно до абзацу 3 підпункту 4.10.8 пункту 4.10 розділу IV Регламенту. Тобто, після розгляду цього питання ВККС у пленарному складі.

28 лютого 2020 року суддя Ніна Гудима звернулася до суду з позовом, в якому просить визнати протиправним і нечинним абзац 3 резолютивної частини рішення ВККС від 24 квітня 2019 року в частині визначення порядку набрання чинності цим рішенням.

Позовні вимоги обґрунтувала тим, що оскільки висновок Громадської ради доброчесності залишений без розгляду Комісією у зв`язку із пропуском строку його подання, то, на переконання позивачки, за таких обставин у Комісії був відсутній цей висновок, відповідно він не міг бути прийнятим до уваги, відтак Комісія у складі колегії не мала підстав виносити на розгляд ВККС у пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого нею рішення про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» та підпункту 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту ВККС.

В уточненій позовній заяві позивачка наголосила, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року у справі № 460/2290/19 визнаний протиправним та скасований висновок ГРД від 23 квітня 2019 року про її невідповідність критеріям доброчесності та професійної етики. Рішення суду вступило в законну силу 10 січня 2020 року.

На думку позивачки, скасування висновку ГРД є свідченням того, що обставина, яка стала підставою для прийняття ВККС рішення про визнання її такою, що відповідає займаній посаді, в частині визначення порядку набрання чинності цим рішенням відпала.

Стверджує, що набрання чинності рішенням ВККС тільки після його підтримання не менше ніж 11-ма членами Комісії порушує її права і законні інтереси, є втручанням у приватне життя, оскільки, будучи суддею, вона і надалі вважається такою, що не пройшла кваліфікаційне оцінювання судді.

Також наголошує, що зазнає негативних наслідків через нездатність держави вчасно та законно провести професійне оцінювання щодо особи, яка є суддею, і визнана компетентним органом – ВККС такою, що відповідає займаній посаді.

Рішення КАС ВС

Касаційний адміністративний суд Верховного Суду 11 серпня 2023 року в задоволенні позовних вимог судді відмовив повністю.

Рішення мотивував тим, що ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то Комісія може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата) лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

Зазначив, що на виконання вимог підпункту 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту, рішення про підтвердження або непідтвердження здатності здійснювати правосуддя ухвалюється Комісією у складі колегії за результатами співбесіди.

У разі ухвалення рішення про підтвердження здатності судді (кандидата) здійснювати правосуддя за наявності висновку ухвалюється протокольне рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення.

Рішення про підтвердження здатності здійснювати правосуддя набирає чинності з дня ухвалення цього рішення у разі, якщо воно буде підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС.

У підсумку суд дійшов висновку, що рішення Комісії у складі колегії про підтвердження здатності судді (кандидата) здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає чинності з дня його ухвалення, проте за наявності негативного висновку ГРД, незалежно від того, чи був він предметом розгляду на засіданні Комісії у складі колегії, необхідно, щоб це рішення було підтримане не менше ніж одинадцятьма членами ВККС у пленарному складі.

Суддя подала апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду.

Позиція судді

Суддя з посиланням на положення підпунктів 4.10.1, 4.10.3, 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту зазначає, що залишення Комісією висновку ГРД без розгляду означає неможливість його подальшого розгляду взагалі та його врахування в межах процедури кваліфікаційного оцінювання судді на будь-якій стадії як такого, якого не існує, та його оцінки як такого, що не поданий.

Крім того, позивачка вказує, що поза увагою суду першої інстанції залишилось те, що колегія ВККС у її справі не приймала протокольного (окремого) рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки зазначеного рішення відповідно до вимог абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІII.

На переконання позивачки, всупереч цьому та за відсутності правових підстав відповідач під час прийняття оскаржуваного рішення абзацом третім неправомірно передбачив, що рішення набирає чинності відповідно до підпункту 4.10.8 пункту 4.10 Регламенту. Отже, у колегії ВККС не було підстав для ухвалення Спірного рішення в частині фактичного продовження процедури оцінювання судді у зв`язку з передачею Комісії для розгляду в її пленарному складі питання щодо підтримки ухваленого її колегією рішення про підтвердження здатності здійснювати правосуддя за відсутності висновку ГРД як обов`язкової передумови для ініціювання такого питання.

Також вважає, що врахування правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 1 липня 2020 року у справах № 9901/381/19 та № 9901/489/19, на які послався суд першої інстанції, не є релевантними до цієї справи з огляду на те, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2019 року, яке набрало законної сили 10 січня 2020 року, скасовано висновок ГРД.

Позивачка додатково наголошує, що реалізувала своє право на судове оскарження висновку ГРД задовго до правової позиції Верховного Суду про те, що такий висновок не може бути предметом судового оскарження, яка викладена в постановах від 30 березня 2021 року у справі № 160/9844/1, від 13 травня 2021 року у справі № 826/17156/18, від 12 жовтня 2021 року у справі № 640/25314/19 та інших.

На думку позивачки, вказівка суду першої інстанції на те, що висновок ГРД відносно неї не може бути предметом судового оскарження, по суті означає легітимізацію дозволу не виконувати та не застосовувати рішення Волинського окружного адміністративного суду, прийняте 19 грудня 2019 року, що суперечить статті 129-1 Конституції України.

Також позивачка зазначає, що суд першої інстанції, приймаючи рішення, виснував, що позивачка продовжує здійснювати правосуддя, відповідно отримує належну суддівську винагороду, отже, не позбавлена статусу судді та гарантій, визначених законом. Тобто суд першої інстанції виходив виключно з майнового інтересу позивачки, однак, захисту в суді підлягають не лише майнові права та інтереси, а й немайнові.

Суддя вказує, що процедура кваліфікаційного оцінювання щодо неї не є завершеною, а навпаки, у зв`язку з ухваленням Спірного рішення є продовженою. Отже, у неї виникає додатковий обов`язок з`явитися на засідання ВККС щодо того ж самого питання та надавати пояснення щодо тих же самих питань, наведених у висновку ГРД, який уже був залишений Комісією без розгляду.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про таке.

29 грудня 2017 року ВККС прийняла рішення № 140/зп-17, яким внесла зміни до Регламенту. Цим рішенням Регламент, зокрема, доповнено пунктом 4.10 під назвою «Порядок розгляду Комісією інформації щодо судді (кандидата на посаду судді), висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, наданих Громадською радою доброчесності».

Підпунктом 4.10.3. пункту 4.10 передбачалося, що інформація або висновок має містити: 1) прізвище, ім`я, по батькові судді (кандидата на посаду судді), щодо якого надається інформація; 2) назву посади, на яку претендує або яку займає суддя (кандидат на посаду судді), та процедури, в межах якої надано інформацію або висновок; 3) дату затвердження; 4) обґрунтовану достатніми доказами інформацію, яка може свідчити про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики з посиланням на надійні та достовірні джерела, які її підтверджують (у разі надання висновку); 5) позитивну або негативну інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді) з посиланням на джерела, які її підтверджують (у разі надання інформації); 6) інформацію щодо пояснень судді (кандидата на посаду судді), відмови від їх надання, мотиви та підстави їх врахування або відхилення, відомості щодо можливості судді (кандидата на посаду судді) ознайомитися з інформацією або висновком (у разі надання висновку або інформації негативного характеру); 7) узагальнювальний висновок; 8) додатки, які містять матеріали, що підтверджують викладену інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді), та пояснення судді (кандидата на посаду судді).

Інформація, зазначена в пунктах 4-5 абзацу першого цього підпункту, має бути персоніфікованою та містити інформацію про особу, яка надала таку інформацію (джерело походження інформації). У разі недотримання зазначених вимог така інформація вважається анонімною і не підлягає розгляду. Інформація або висновок мають бути підписані усіма членами ГРД, які брали участь в ухваленні рішення про надання Комісії інформації або висновку. До інформації або висновку додається витяг з протоколу із зазначенням результатів голосування щодо їх надання Комісії. У разі недотримання ГРД зазначених вимог Комісія у складі колегії може ухвалити рішення про залишення без розгляду такої інформації або висновку.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 25 червня 2019 року у справі №9901/460/18 висловила правову позицію відносно того, що згідно з підпунктом 4.10.3 пункту 4.10 Регламенту відповідач фактично наділяє себе повноваженням, яке не передбачено Законом № 1402-VІІІ, зокрема надає собі право залишати без розгляду інформацію або висновок, які були надані ГРД, оскільки вказаним Законом не передбачено право ВККС приймати рішення про залишення без розгляду інформації або висновку, які були надані ГРД, як і не передбачено право не досліджувати відповідні документи.

У цьому рішенні Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування рішення Комісії від 29 грудня 2017 року №140/зп-17 щодо внесення змін, зокрема, до підпункту 4.10.3 пункту 4.10 Регламенту.

Реагуючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата Верховного Суду вважає, що в цьому спорі визначальним питанням, на яке потрібно відповісти, є питання про те, чи документ, який за формою, зовнішнім текстуальним вираженням називається висновком ГРД, а його зміст містить відомості, що мають відношення до предмета кваліфікаційного оцінювання, але при цьому поданий до колегії ВККС поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту (не пізніше ніж за 10 днів до визначеної Комісією дати засідання з проведення співбесіди) і щодо якого колегія ВККС ухвалила рішення його не розглядати, є тим актом, який колегія Комісії має оцінити з юридичної та фактичної сторони та за наслідками такої оцінки ігнорувати, не зважати на нього настільки, щоб ухвалити рішення про підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді (частина перша статті 88 Закону № 1402-VІІІ), і водночас не виконувати абзац другий цієї частини про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

З аналізу наведених норм випливає, що обов`язком ВККС є з`ясування й оцінка всіх аспектів життя і діяльності такого кандидата не лише професійного характеру, але й морально-етичного.

Комісія з огляду на свій правовий статус повинна визначити, чи відповідає поведінка судді основоположним принципам її регламентації.

З контексту наведеного випливає, що ГРД збирає, оцінює інформацію щодо судді та у строк не пізніше 10 днів до дня проведення співбесіди із суддею надсилає інформацію щодо нього або ж висновок про його невідповідність критеріям професійної етики та доброчесності.

Відповідно до пункту 16 Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення дослідження досьє полягає у систематизації, аналізі, зборі, уточненні даних досьє судді (кандидата на посаду судді) з метою визначення попередніх показників критеріїв кваліфікаційного оцінювання.

У пункті 19 цього ж Положення передбачено, що співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє та складається з таких етапів: оголошення доповіді за результатами дослідження досьє; надання судді (кандидату) можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену в доповіді інформацію. Послідовне обговорення з суддею (кандидатом) показників, оцінювання яких потребує уточнення, з метою прийняття остаточного рішення щодо підтвердження здатності судді (кандидата) здійснювати правосуддя у відповідному суді або відповідності судді займаній посаді.

Правилам цього пункту кореспондують положення Регламенту про строк надсилання висновку ГРД, який має бути достатнім та необхідним для того, щоб суддя, який проходить кваліфікаційне оцінювання, мав можливість ознайомитися з такою інформацією та бути готовим до надання пояснень щодо обставин і фактів, викладених у висновку.  

За результатами співбесіди ВККС у складі колегії, надає оцінку інформації або висновку щодо судді та приймає рішення про підтвердження здатності або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді.

У Висновку Ради Європи від 10 квітня 2017 року щодо пункту 3.11 Регламенту ГРД, з посиланням на позиції Консультативної ради європейських суддів, наголошено, що всі процедури індивідуального оцінювання мають надавати суддям змогу висловлювати свою думку стосовно власної діяльності та стосовно оцінки своєї діяльності. Будь-яка процедура має надавати їм можливість оскаржити результати оцінювання в незалежних органах або в суді.

Більше того, суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати ефективні правові засоби оскарження незадовільних результатів оцінювання, особливо якщо це впливає на «громадянські права» судді в розумінні статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Оцінювання судді за критеріями «компетентність», «професійна етика», «доброчесність» віднесено до виключних повноважень Комісії, яка з підстав та в порядку, передбачених статтею 88 Законом № 1402-VІІІ, ухвалює кінцеве та остаточне рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді.

У випадку якщо ГРД у висновку встановила, що суддя не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

Отже, якщо виходити з положень Закону № 1402-VІІІ, які регламентують процедуру кваліфікаційного оцінювання, та окремо з положень частини першої статті 88 цього Закону в поєднанні з положеннями пункту 4.10, зокрема підпункту 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту, то можна підсумувати, що колегія ВККС може вчиняти низку дій та рішень для досягнення мети кваліфікаційного оцінювання судді.

Саме колегія ВККС наділена повноваженнями констатувати - підтвердив чи не підтвердив суддя здатність здійснювати повноваження у відповідному суді.

У процесі кваліфікаційного оцінювання колегія Комісії вправі визначати - впливає чи не впливає висновок ГРД або інформація ГРД на результат оцінювання, за умови, що висновок ГРД поданий таким чином, що і суддя, і Комісія мали достатньо часу ознайомитися з ним й відповідним чином відреагувати на нього.

У рамках цієї процедури колегія ВККС може ухвалити рішення не розглядати висновок чи інформацію ГРД, якщо вони подані, приміром, поза строком, встановленим підпунктом 4.10.1 пункту 4.10 Регламенту.

Разом з цим треба визнати, що навіть за умови, коли висновок ГРД потрапив у поле зору колегії ВККС незадовго до початку проведення співбесіди із суддею та з порушенням строків його подання, що зумовило ухвалення рішення про залишення висновку ГРД без розгляду, в розумінні положень абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ це не означає, що колегія ВККС набуває можливості оцінювати, аналізувати та визначати юридичну природу цього документа, вирішувати, чи відповідає він вимогам щодо форми та змісту, встановленим законом, чи є він тією причиною (детермінантою), що зобов`язує (спонукає) колегію ВККС до ухвалення рішення стосовно суті висновку ГРД.

Із законодавчого визначення абзацу другого частини першої цієї статті випливає, що якщо у процесі кваліфікаційного оцінювання з`являється таке правове явище чи обставина, як висновок ГРД, то закон імперативно й безальтернативно визначає, коли рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді набирає сили остаточного, а також хто, яким чином й якою кількістю голосів має підтримати таке рішення.

Із цього законодавчого формулювання висновується, що саме ВККС у пленарному складі на своєму засіданні може оцінити слушність висновку ГРД і дати відповідь на інші питання, пов`язані з цим висновком, серед іншого й на ті, що стосуються не тільки змісту (суті), але і стосовно його дійсності, достовірності, об`єктивності, правдивості, дотримання форми, строку та порядку затвердження і подання.

Гіпотеза норми абзацу другого частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ через запровадження умови про наявність висновку ГРД щодо невідповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності передбачає диспозицію у виді подолання висновку ГРД одинадцятьма голосами членів ВККС на пленарному засіданні цього органу, яка не встановлює жодних додаткових, особливих чи конкретних умов, яким має відповідати висновок ГРД як за змістом, так і за формою, строком чи порядком його подання.

Інакше кажучи, необхідність підтвердження рішення колегії ВККС про здатність судді здійснювати правосуддя у відповідному суді цей Закон пов`язує із самим тільки фактом негативного висновку ГРД, який у часі був поданий до моменту ухвалення колегією ВККС позитивного для судді рішення.

З наведених вище законодавчих положень випливає також, що колегія ВККС, коли ухвалює рішення про винесення на розгляд Комісії у пленарному складі питання щодо підтримки рішення про підтвердження суддею здійснювати повноваження у відповідному суді, не задіює власних владних повноважень та не вдається до застосування якісних і кількісних критеріїв чи інших оцінних характеристик, власного розсуду, а лише відтворює, реалізує волю, веління, функцію норми закону.

За цієї правової ситуації колегія ВККС не здійснює своїх дискреційних повноважень.

Аналогічний висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 1 липня 2020 року у справах № 9901/381/19 та № 9901/489/19.

Суд першої інстанції критично оцінив посилання позивачки на рішення у справі №460/2290/19 про скасування висновку ГРД як на підставу визнання протиправним рішення 125/ко-19 у частині визначення порядку та умов набрання ним чинності, оскільки станом на момент прийняття Спірного рішення Комісією не існувало рішення Волинського окружного адміністративного суду, оскільки воно прийняте лише 10 грудня 2019 року.

Під час прийняття Спірного рішення висновок ГРД стосовно судді був чинним і Комісія, визначивши в абзаці третьому порядок набрання ним чинності, діяла в межах своїх повноважень.

В аспекті викладеного Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції. Отже, ВП ВС апеляційну скаргу судді залишила без задоволення, а рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду – без змін.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.