Законодавство, яке визначає порядок призначення та звільнення вищого командування ЗСУ, не покладає на Президента обов’язок вказувати в указах підстави призначення чи звільнення, - позиція ВП ВС

Чинне законодавство, яке визначає порядок призначення та звільнення вищого командування ЗСУ, не покладає на суб`єкта призначення – Президента України – обов`язок вказувати у своїх указах підстави призначення чи звільнення таких осіб. На цьому наголосила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 серпня 2023 року по справі №9901/364/21.

Обставини справи

У вересні 2021 року екс-командувач Повітряних Сил Збройних Сил України Сергій Дроздов через свого представника звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та нечинним Указ Президента від 9 серпня 2021 року №344/2021 про звільнення його з посади командувача та поновити його на посаді.

На його думку, відповідно до статті 8 Закону про Збройні Сили України №1934-XII, Президент України як Верховний Головнокомандувач ЗСУ мав затвердити положення, які визначають повноваження командувачів видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ, основні завдання та порядок функціонування командувань видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ. Тим часом положення про командувачів Повітряних Сил ЗСУ Головнокомандувач ЗСУ не затвердив.

Брак названого нормативного припису, на його думку, робить неможливим звільнення командувача Повітряних Сил ЗСУ, бо не дає правових підстав для цього.

Також вказав, що оскаржуваний Указ не містить підстави звільнення позивача з посади, яку він обіймав, хоча, на його думку, як акт індивідуальної дії повинен був їх містити, так само як і мотиви звільнення, аби позивач мав можливість дізнатись про причини його звільнення з посади, яку він обіймав

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 25 травня 2023 року відмовив у задоволенні позову.

З посиланням на аналіз норм законодавства, яке регулює спірні правовідносини, суд визнав, що Президент України у питаннях забезпечення державної незалежності та національної безпеки як Верховний Головнокомандувач ЗСУ вирішує кадрові питання (зокрема, подання до Верховної Ради України про призначення Міністра оборони України, призначення на посади та звільнення з посад вищого командування ЗСУ тощо), оголошує стан війни, мобілізацію та введення воєнного чи надзвичайного стану.

Винятково Президент України має право призначати на посаду та звільняти командувача Повітряних Сил ЗСУ з посади за внесеним в установленому порядку поданням Міністра оборони України. Це є його дискреційними повноваженнями, втручання в які обмежене законом і не охоплюється завданням адміністративного судочинства.

Підставою для видання оскаржуваного Указу слугував лист Міністерства оборони України від 4 серпня 2021 року №220/532 за підписом Міністра оборони України А. Тарана про подання на розгляд проекту Указу Президента України щодо звільнення генерал-полковника Сергія Дроздова із посади командувача Повітряних Сил ЗСУ.

Президент як суб`єкт призначення на виконання чіткої і безумовної підстави, встановленої пунктом 10 статті 13 Закону № 2469-VIII, реалізував свої повноваження, передбачені статтею 106 Конституції України, шляхом видання оскаржуваного Указу про звільнення позивача із займаної посади командувача Повітряних Сил ЗСУ.

Позиція Великої Палати

Велика Палата Верховного Суду виходила з такого.

Частина п`ята статті 16 Закону № 2469-VIII прописує, що до складу ЗСУ входять види та окремі роди військ (сил). Командувачі видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Міністра оборони України. Повноваження командувачів видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ, основні завдання та порядок функціонування командувань видів, окремих родів військ (сил) ЗСУ визначаються в положеннях, які затверджуються Головнокомандувачем ЗСУ.

Види ЗСУ визначені Законом № 1934-XII (у редакції, що була чинною на час спірних правовідносин): Сухопутні війська, Повітряні Сили, Військово-Морські Сили (стаття 3).

За підпунктом 12 пункту 10 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №671, Міністр вносить в установленому порядку Президентові подання про призначення на посаду та звільнення з посади осіб вищого командування ЗСУ.

З наведеного нормативно-правового регулювання спірних правовідносин можна виснувати, що питанню про звільнення Президентом України командувача Повітряних Сил ЗСУ передує відповідна процедура, встановлена пунктом 10 статті 13 Закону № 2469-VIII та Положенням №671.

З матеріалів цієї справи вбачається, що така процедура була дотримана, оскільки був лист за підписом Міністра оборони з проектом Указу Президента України про звільнення генерал-полковника з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ та довідка про проходження позивачем служби, які надійшли до Офісу Президента України 5 серпня 2021 року.

Про повноваження Президента України призначати на посади та звільняти з посад вище командування ЗСУ, зокрема й з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ, про унормовані законом умови, підстави та порядок звільнення з цієї посади позивач не міг не знати. Зі змісту доводів його позовної заяви та аргументів апеляційної скарги можна виснувати, що позивач не заперечує й того, що процедура його звільнення, передбачена пунктом 10 статті 13 Закону № 2469-VIII, була дотримана й істотно не порушувалася.

Відтак можна підсумувати, що звільнення з посади командувача Повітряних Сил ЗСУ відбулося в межах повноважень Президента України, на підставі закону та у спосіб, встановлений законом.  

Якщо узагальнити доводи позивача, які він виклав у позовній заяві та апеляційній скарзі, то можна спостерегти, що позивач певним чином намагається переконати суд у тому, що він має право знати причини звільнення з посади, а відповідач (Президента України) зобов`язаний зазначати такі причини в указі.

Велика Палата вважає такі доводи помилковими і погоджується з висновком суду першої інстанції в тому, що дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен із яких є законним. При цьому повноваження державних органів не можуть визнаватися дискреційними за наявності лише одного правомірного та законно обґрунтованого варіанта поведінки суб`єкта владних повноважень.

Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Кадрові повноваження суб`єкта владних повноважень - це його компетенція призначати на посаду та/або звільняти з посади в органах державної влади (чи в інших публічних юридичних особах) певних осіб або самостійно, або через безпосередню участь у процесі призначення та/або звільнення такої особи разом з іншими органами державної влади.

Вичерпний перелік кадрових повноважень Президента України передбачено частиною першою статті 106 Конституції України, і випадки самостійного ухвалення «політичних» рішень чітко відмежовано від випадків участі Президента України у процедурі призначення чи звільнення особи (реалізації ініціативи інших державних органів).

При цьому, окрім самостійного ухвалення «політичних» рішень (коли мотиви їх винесення (постановлення) не мають узгоджуватися будь з ким чи будь-кому пояснюватися) чи участі в реалізації ініціативи інших органів виконавчої влади, де вирішення питання доцільності цілком перебуває у межах вільного розсуду (дискреційні повноваження) тих суб`єктів, до повноважень яких воно віднесене означеними нормами Конституції, Президент України видає ще й обов`язкові до виконання укази та розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України (частина третя статті 106 Конституції України).

У цій справі суб`єктом призначення позивача на посаду на виконання вимог пункту 17 частини першої статті 106 Конституції України є Президент України.

Як уже зазначалося, підставою для видання оскаржуваного Указу слугував лист Міністра оборони України.

Отож як суб`єкт призначення Президент України відповідно до пункту 10 статті 13 Закону № 2469-VIII на виконання чіткої і безумовної підстави, визначеної цим Законом, реалізував повноваження, передбачені статтею 106 Конституції України, шляхом видання оскаржуваного Указу про звільнення позивача із займаної посади.

Велика Палата вважає правильним те, що суд першої інстанції відзначив, що оскарженим Указом відповідач не звільнив позивача з військової служби, а лише звільнив з посади вищого командування ЗСУ (командувача Повітряних Сил).

Правильно суд висловився й щодо того, що Президент України мав необхідні та достатні підстави для розмірковування з приводу рішення стосовно позивача, яке він на власний розсуд реалізував шляхом видання відповідного індивідуального акта. Якщо б підстав та умов для видання цього акта бракувало, то за нормами Положення № 671 надісланий проєкт Указу підлягав би поверненню для доопрацювання.

Варто виокремити ще раз, що за Основним Законом України Президент України є Верховним Головнокомандувачем ЗСУ, гарантом державного суверенітету та територіальної цілісності України. Для виконання покладених на Президента обов`язків Конституція України надає (довіряє) йому право одноособово формувати, зокрема, вище командування ЗСУ.

Чинне законодавство, яке визначає порядок призначення та звільнення вищого командування ЗСУ, не покладає на суб`єкта призначення (Президента України) обов`язок вказувати у своїх указах підстави призначення чи звільнення таких осіб.

У межах цієї справи треба зазначити також, що як в Указі, яким позивач був призначений на посаду командувача Повітряних Сил ЗСУ, так і в Указі про його звільнення з цієї посади, не зазначалися підстави призначення та звільнення. Це своєю чергою не вказує на те, що позивач певний проміжок часу до дня звільнення перебував на посаді командувача Повітряних Сил ЗСУ без достатніх підстав, а затим таким же чином без зазначення причин був звільнений з цієї посади.

З огляду на викладене Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії Президента України у межах спірних правовідносин не суперечили вимогам частини другої статті 2 КАС України та не дають підстав для визнання протиправним оскаржуваного Указу.

Доводи апеляційної скарги про втручання в закріплене статтею 8 Конвенції право позивача на повагу до приватного життя, порушене виданням оскаржуваного Указу, яке своєю чергою зачепило широке коло його ділових та професійних стосунків з іншими людьми, сутнісно й змістовно не є такими, щоб з ними погодитися.

Позивач не був звільнений з лав ЗСУ, він не був позбавлений права на військову службу, не позбавлений військового звання, не був обмежений у праві на професію. Його лише звільнили з певної високої командної посади на підставі та в порядку, визначеному законом.

Оскаржуваний Указ не містить формулювань (суджень, означень), які б дискредитували особу позивача, його військові, командирські здібності, зачіпали його репутацію, характеризували його з негативного боку і загалом впливали на повагу до нього самого і його приватного життя.

Понад те, позивач, коли був призначений на посаду вищого командування ЗСУ (командувача Повітряних Сил), не міг не розуміти, що призначення на таку посаду не є безстроковим, а порядок призначення та звільнення осіб вищого командування ЗСУ не передбачає обов`язку суб`єкта призначення / звільнення вказувати у своїх актах підстави та мотиви.

Отже, ВП ВС залишила апеляційну скаргу без задоволення, судове рішення КАС ВС без змін.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш Telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.