Суди вважали, що сам собою факт воєнного стану не може вважатися поважною причиною для поновлення строків звернення до суду: що вирішив Верховний Суд

Суворе застосування адміністративними судами під час воєнного стану процесуальних строків стосовно звернення до суду із позовними заявами, апеляційними і касаційними скаргами, іншими процесуальними документами може мати ознаки невиправданого обмеження доступу до суду, гарантованого статтями 55, 124, 129 Конституції України, ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та ст. 6 зазначеної Конвенції.

З такою позицією визначився Верховний Суд у справі 500/1912/22 (постанова від 29 вересня 2022 року).

Так, до Верховного Суду були оскаржені рішення судів про повернення позовної заяви без розгляду, які виходили з того, що позивач звернувся до суду поза межами встановленого ст. 122 КАСУ строку, а зазначені представником позивача причини пропуску строку звернення до суду не є поважними.

Позивачем був учасник бойових дій, який у зв’язку з військовою агресією рф мобілізований до лав Збройних Сил України з 24 лютого 2022 року.

Суд першої інстанції не встановив обставин, що перешкоджали позивачеві через запровадження в Україні воєнного стану своєчасно звернутися до суду в межах строку, встановленого законом, тому висловив позицію, що сам факт запровадження воєнного стану в Україні, без обґрунтування неможливості звернення до суду саме позивачем у встановлені строки у зв’язку із запровадженням такого, не може вважатися поважною причиною для безумовного поновлення цих строків.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду задовольнив касаційну скаргу позивача, скасував рішення судів попередніх інстанцій і направив справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Як зазначив ВС, суди попередніх інстанцій не звернули уваги на ті обставини, що позивач є учасником бойових дій, що підтверджується копією посвідчення, і відповідно до Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 65/2022 «Про загальну мобілізацію» мобілізований у першу хвилю (оперативні резервісти, колишні військовослужбовці та ветерани АТО та ООС). Вказані обставини можуть свідчити про пропуск строку звернення позивача до суду за захистом його прав з поважних причин та є підставою для поновлення судом строків, установлених ч. 2 ст. 122 КАС України.

Колегія суддів зазначила, що при застосуванні процесуальних норм слід уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Нижче навидимо рішення суду у деталях.

Обставини справи

Позивач звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління соціального захисту населення Тернопільської районної державної адміністрації (відповідач) про визнання протиправними дій щодо виплати щорічної разової грошової допомоги до 5-го травня у меншому розмірі, зобов`язання перерахувати виплати з урахуванням раніше виплаченої суми.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2022 року, позовну заяву повернуто позивачу без розгляду.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки з позовними вимогами позивач звернувся до суду поза межами встановленого статтею 122 КАС України строку, а зазначені представником позивача у заяві про поновлення строку не є поважними причинами пропущення позивачем строку звернення до суду, то позовну заяву слід повернути позивачу без розгляду.

Судом першої інстанції не встановлено обставин, що перешкоджали позивачу через запровадження в Україні воєнного стану своєчасно звернутись до суду в межах строку, встановленого законом, починаючи з дати отримання одноразової грошової допомоги до 5 травня за 2021 рік. Відтак, сам факт запровадження воєнного стану в Україні, без обґрунтування неможливості звернення до суду саме позивачем у встановлені строки, у зв`язку із запровадження такого, на переконання суду, - не може вважатись поважною причиною для безумовного поновлення цих строків.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2022 року не відповідають, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржниці є прийнятні з огляду на наступне.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що під час розгляду справи судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми процесуального права, а саме статтю 122 КАС України.

Скаржниця наполягає на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про пропуск шестимісячного строку, що передує дню звернення до суду із цим позовом, без поважних причин та відсутність підстав для його поновлення.

Суди попередніх інстанцій, повертаючи позовну заяву без розгляду, виходили з того, що оскільки з позовом позивач звернувся до суду поза межами встановленого статтею 122 КАСУ строку, а зазначені представником позивача у заяві про поновлення строку звернення до суду не є поважними причинами пропущення позивачем строку звернення до суду, то позовну заяву слід повернути позивачу без розгляду.

При цьому зазначено, що судом першої інстанції не встановлено обставин, що перешкоджали позивачу через запровадження в Україні воєнного стану своєчасно звернутись до суду в межах строку встановленого законом, починаючи з дати отримання одноразової грошової допомоги до 5 травня за 2021 рік. Відтак, сам факт запровадження воєнного стану в Україні, без обґрунтування неможливості звернення до суду саме позивачем у встановлені строки, у зв`язку із запровадження такого, на переконання суду, - не може вважатись поважною причиною для безумовного поновлення цих строків.

Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та висновкам судів попередніх інстанцій стосовно дотримання позивачем строків звернення до суду, встановлених статтею 122 КАС України, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.

Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Проте, процесуальним законом передбачені певні обмеження такого права, зокрема, шляхом встановлення строку звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав.

Відповідно до статті 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Згідно з частинами першою-другою  статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частини шостої статті 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду регламентовані статтею 123 КАС України, відповідно до частини другої якої, якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву. 

Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. У разі неподання особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Водночас для визначення початку перебігу строку для звернення до суду необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.

Колегія суддів зазначає, що причина пропуску строку може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам:

1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом строк;

2) це обставина, яка виникла об`єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк;

3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено;

4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.

Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом. У свою чергу, поважною може бути визнано причину, яка носить об`єктивний характер, та з обставин незалежних від сторони унеможливила звернення до суду з адміністративним позовом.

Судами попередніх інстанцій встановлено наступні обставини, які мають значення для правильного вирішення Судом питання стосовно пропуску строку звернення позивача і позовом до суду та наявності підстав для його поновлення.

26 квітня 2022 року позивач через свого представника звернувся до суду із позовом до Управління соціального захисту населення Тернопільської районної державної адміністрації про визнання протиправними дій щодо виплати щорічної разової грошової допомоги до 5-го травня (за 2021 рік) у меншому розмірі та зобов`язання перерахувати виплати з урахуванням раніше виплаченої суми.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 2 травня 2022 року позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу строк на усунення недоліків, шляхом надання заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду із зазначенням інших поважних підстав для його поновлення. Залишаючи позовну заяву без руху суд звернув увагу позивача на недотримання  строків звернення до суду з позовом, оскільки позивач звернувся до суду поза межами шестимісячного строку, передбаченого частиною другою  статті 122 КАС України.

На виконання вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху 6 травня 2022 року, представником позивача - адвокатом, у строк, встановлений судом, подано до суду заяву про поновлення строку звернення до суду. В обґрунтування цієї заяви представник позивача посилалася на введення воєнного стану в Україні з 24 лютого 2022 року, що, на її погляд, є об`єктивною та непереборною обставиною, яка перешкоджала позивачу своєчасно звернутися до представника (адвоката) на отримання правової допомоги та в подальшому до суду із позовом про визнання протиправними дій щодо виплати щорічної разової грошової допомоги у меншому розмірі, зобов`язання перерахувати виплати з урахуванням раніше виплаченої суми.

Відповідно до частини п`ятої статті 17 Конституції України держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.

Правовий статус ветеранів війни, забезпечення створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяння формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них, визначає  Закон України  «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII (далі - Закон № 3551-XII).

Згідно зі  статтею 12 Закону № 3551-XII щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі п`яти мінімальних пенсій за віком.

Статтею 17-1 Закону № 3551-XII передбачено, що щорічну виплату разової грошової допомоги до 5 травня в розмірах, передбачених  статтями 12 - 16 цього Закону, здійснюють органи праці та соціального захисту населення через відділення зв`язку або через установи банків (шляхом перерахування на особовий рахунок отримувача) пенсіонерам - за місцем отримання пенсії, а особам, які не є пенсіонерами, - за місцем їх проживання чи одержання грошового утримання.

Відповідно до частини четвертої статті 17-1 Закону № 3551-XII особи, які не отримали разової грошової допомоги до 5 травня, мають право звернутися за нею та отримати її до 30 вересня відповідного року, в якому здійснюється виплата допомоги.

З аналізу зазначених положень Закону № 3551-XII вбачається, що разова грошова допомога отримується особами щороку до 5 травня, а у разі неотримання такої грошової допомоги або отримання її у меншому розмірі, особа має знати або повинна дізнатися про порушення своїх прав та інтересів, що надає такій особі право на звернення, у строк до 30 вересня відповідного року, до органів праці та соціального захисту населення для виплати такої допомоги у повному розмірі.

Отже, строк звернення до суду з позовними вимогами про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо нарахування та виплати позивачу щорічної разової грошової допомоги до 5 травня за 2021 рік у розмірі п`яти мінімальних пенсій за віком слід обчислювати з 30 вересня 2021 року.

Вищевказані висновки відповідають позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 6 лютого 2018 року у справі №607/7919/17 за аналогічних обставин у подібних правовідносинах, у якій Суд зазначив, що « 30 вересня поточного року - це встановлений законом кінцевий строк, до якого могла бути здійснена виплата вказаної допомоги і до якого позивач міг очікувати на отримання більшої суми, ніж була йому нарахована. Отже, перебіг строку звернення позивача до суду з даним позовом слід обраховувати з 30 вересня відповідного року, за який виплачується разова щорічна грошова допомога».

З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій правильно встановили, що перебіг шестимісячного строку звернення до суду з цим позовом розпочався 1 жовтня 2021 року та сплинув 1 квітня 2022 року, а позивач звернувся до суду першої інстанції лише 26 квітня 2022 року.

Водночас, колегія суддів Верховного Суду вважає, що суди попередніх інстанцій не повно встановили обставини, які свідчать про поважність причин пропуску строку звернення позивача до суду із позовом у цій справі, виходячи із наступного.

Відповідно до положень статей  12-2  та  26 Закону України  «Про правовий режим воєнного стану», суди Тернопільської області не припиняли, не призупиняли своєї діяльності та продовжували здійснювати правосуддя.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів попередніх інстанцій про те, що сам факт запровадження воєнного стану в Україні, без обґрунтування неможливості звернення до суду саме позивачем у встановлені строки, у зв`язку із запровадження такого, не може безумовно вважатись поважною причиною для безумовного поновлення цих строків.

Водночас, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на ту обставини, що позивач є учасником бойових дій, що підтверджується копією посвідчення та відповідно до Закону України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», Указу Президента України від 24 лютого 2022 року №65/2022 «Про загальну мобілізацію» мобілізований у першу хвилю (оперативні резервісти, колишні військовослужбовці та ветерани АТО та ООС). Вказані обставини можуть свідчити про пропуск строку звернення позивача до суду за захистом його прав з поважних причин та є підставою для поновлення судом строків, встановлених частиною другою статті 122 КАС України.

Аналогічний підхід було застосовано Верховним Судом під час вирішення питання про поновлення процесуальних строків в ухвалах від 2 червня 2022 року у справі № 757/30991/18-а, від 14 липня 2022 року у справі № 380/10696/21, від 27 липня 2022 року у справі № 380/13558/21, від 27 липня 2022 року у справі № 380/12913/21, від 4 серпня 2022 року у справі № 420/2429/20, від 12 серпня 2022 року у справі № 400/3957/21 та від 21 вересня 2022 у справі № 360/4969/21.

Також колегія суддів зазначає, що при застосуванні процесуальних норм слід уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Зазначений підхід неодноразово був застосований Верховним Судом, зокрема у постановах від 21 травня 2021 року у справі № 1.380.2019.006107, від 22 липня 2021 року у справі № 340/141/21, від 16 вересня 2021 року у справі № 240/10995/20 та від 12 вересня 2022 року у справі №120/16601/21-а.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права, а саме, статті 122 КАС України, а тому підлягають скасуванню, касаційна скарга - задоволення, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Висновки викладені у цій постанові щодо застосування статті 122 КАС України відповідають позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 22 січня 2020 року у справі №2540/2618/18, від 5 травня 2020 року у справі №826/6830/17, від 11 серпня 2021 року у справі № 320/8317/20, від 16 вересня 2021 року у справах №120/3403/20-а, №560/5412/20, від 9 лютого 2022 року у справі № 460/8776/20 та від 1 червня 2022 року у справі № 460/100/21.

Таким чином, доводи касаційної скарги щодо порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень, а саме статті 122 КАС України, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Конституційний Суд України у Рішенні № 9-зп від 25 грудня 1997 року зазначив, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 6-зп від 25 листопада 1997 року Головним обов`язком держави, згідно зі статтею 3 Конституції України, є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).

У рішенні Конституційного Суду України № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року зазначено, що рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Крім того, відповідно до абзацу другого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 4-р/2019, утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, частини першої статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні ефективного механізму такого захисту.

У свою чергу, в абзаці п`ятому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012 зазначено, що гарантована Конституцією України рівність усіх людей у їхніх правах і свободах означає потребу забезпечення їм рівних юридичних можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод; у правовій державі звернення до суду є універсальним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України № 2-р(II)/2022 від 6 квітня 2022 року гарантована Конституцією України рівність усіх людей у їхніх правах і свободах означає конечність забезпечення їм рівних юридичних можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод. У державі, керованій правовладдям, звернення до суду є універсальним механізмом захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а додержання загальних принципів рівності громадян перед законом та заборони дискримінації, що їх визначено приписами частин першої, другої статті 24 Конституції України, є неодмінним складником реалізації права на судовий захист.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Так, у справі "Голдер проти Сполученого Королівства" (Golder v. the United Kingdom, заява №4451/70, пункти 28-36) Європейським судом з прав людини було визначено, що право на доступ до суду є одним з аспектів права на суд згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. У цій справі Суд визнав право на доступ до суду як невід`ємний аспект гарантій, закріплених у статті 6, пославшись на принципи верховенства права та недопущення свавілля, покладені в основу більшості положень Конвенції. Разом з тим, право на доступ до суду повинно бути "практичним та ефективним", а не "теоретичним чи ілюзорним" (рішення у справі "Беллє проти Франції" (Bellet v. France), заява № 13343/87, пункт 36). Це міркування набуває особливої актуальності у контексті гарантій, передбачених статтею 6, з огляду на почесне місце, яке в демократичному суспільстві посідає право на справедливий суд (рішення у справі "Принц Ліхтенштейну Ганс-Адам II проти Німеччини" (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany ), [ВП] заява № 42527/98, пункт 45 та рішення у справі "Парафія греко-католицької церкви в м. Лупені та інші проти Румунії", (Lupeni Greek Catholic Parish and others v. Romania), [ВП] заява № 76943/11, пункти 84, 86).

При цьому колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 «Про верховенство права» (Venice Commission: the Rule of Law; прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року (далі - Доповідь Венеціанської комісії).

Так, у пункті 24 Доповіді Венеціанської комісії було зазначено, що у рамках Організації Об`єднаних Націй поняття «верховенство права», що було включене до преамбули Загальної декларації прав людини (1948), застосовується для впровадження низки принципів, що мають властивість змінюватися залежно від того чи іншого контексту; порівняння двох доповідей, підготовлених за короткий проміжок часу (2002- 2004 рр.), демонструє цю різноманітність підходів: у першій наголошується, приміром, на таких елементах, як незалежна судова система, незалежні установи захисту прав людини, визначені та обмежені повноваження влади, справедливі та прозорі вибори; тоді як у другій увагу сконцентровано (у більш класичний спосіб) на таких елементах, як якість законодавства, ієрархічна вищість закону, рівність перед законом, відповідальність перед законом, юридична визначеність, процесуальна та судова прозорість, уникнення свавілля, поділ влади та ін.

Крім того, в пункті 37 Доповіді Венеціанської комісії вказано, що верховенство права включає в себе вісім «інгредієнтів: (1) доступність закону (в тому значенні, що закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним); (2) питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції; (3) рівність перед законом; (4) влада має здійснюватися у правомірний, справедливий та розумний спосіб; (5) права людини мають бути захищені; (6) мають бути забезпечені засоби для розв`язання спорів без надмірних матеріальних витрат чи надмірної тривалості; (7) суд має бути справедливим; (8) дотримання державою як її міжнародно правових обов`язків, так і тих, що обумовлені національним правом.

При цьому колегія суддів враховує, що згідно з пунктом 43 Рекомендації CM/Rec (2004)20 Комітету Міністрів державам-членам щодо судового перегляду (прийнята Комітетом Міністрів 15 грудня 2004 року на 909-му засіданні на рівні постійних представників) право на доступ до судового перегляду має бути ефективним. Встановлення обов`язку використовувати всі інші засоби захисту не має бути перешкодою для тих, хто бажає перегляду адміністративного акта.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що держава має право встановлювати певні обмеження права осіб на доступ до суду; такі обмеження мають переслідувати легітимну мету, не порушувати саму сутність цього права, а між цією метою і запровадженими заходами має існувати пропорційне співвідношення (пункт 57 рішення у справі "Ашингдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom, заява № 8225/78), пункт 96 рішення у справі "Кромбах проти Франції" (Krombach v. France, заява № 29731/96).

У справі «Bellet v. France» (заява №23805/94, пункт 36) Європейський Суд з прав людини зазначив, що стаття 6 параграфу 1 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.

Також, у рішенні по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» (Miragall Escolano and оthers v. Spain, заяви №№38366/97, 38688/97, 40777/98, 40843/98, 41015/98, 41400/98, 41446/98, 41484/98, 41487/98 and 41509/98, пункт 51) та в рішенні по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» (Perez de Rada. Cavanilles v. Spain, заява № 28090/95, пункт 45) Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнане порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Крім того, у пункті 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06) Європейський суд з прав людини зазначив, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд однак зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини і в справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. the Italy № 36813/97, пункти 190 та 191).

Як зазначено у рішенні ЄСПЛ у справі Valkova v. Bulgaria (заява № 48149/09; пункт 19) Суду доводиться з`ясовувати, чи було процедурне обмеження щодо доступу до суду, застосоване судом у національному остаточному рішенні, чітким, доступним та передбачуваним у значенні практики Суду, чи переслідувало воно законну мету та чи було пропорційним з цією метою (див. рішення у справі «Lupas and others v. Romania», Заяви № 1434/02, 35370/02 та 1385/03, пункт 67).

ЄСПЛ також у справі «Корня проти Республіки Молдова» (Cornea v. the Republic of Moldova, заява № 22735/07, п.п. 21-26; констатовано порушення пункту 1 статті 6 Конвенції) зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, не є абсолютним й може підлягати в деяких випадках обмеженням. Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливості доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (рішення у справі «Уейт і Кеннеді проти Німеччини», заява № 26083/94, пункт 59). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а являє собою бар`єр, який перешкоджає особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (рішення у справі «Цалкізіс проти Греції» (Tsalkitzis v. Greece, заява № 11801/04, пункт 44).

Згідно з висновками, що сформульовані у одному з останніх рішень Великої Палати ЄСПЛ, яке головним чином стосується процесуальних гарантій особи у суді та узагальнює позиції з раніше винесених рішень цього Суду, - справа «Зубац проти Хорватії» (Zubac v. Croatia [ВП], № 40160/12, п.п. 76-78, 97-99): пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду з позовом щодо його прав та обов`язків цивільного характеру (див. рішення у справах «Роше проти Сполученого Королівства» (Roche v. the United Kingdom) [ВП], № 32555/96, п. 116; «З та інші проти Сполученого Королівства» (Z and Others v. the United Kingdom) [ВП], № 29392/95, п. 91; «Цудак проти Литви» (Cudak v. Lithuania) [ВП], № 15869/02, п. 54); право на доступ до суду повинно бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним чи ілюзорним»; це міркування набуває особливої актуальності у контексті гарантій, передбачених статтею 6, з огляду на почесне місце, яке в демократичному суспільстві посідає право на справедливий суд; проте право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб (див. «Станєв проти Болгарії» (Stanev v. Bulgaria) [ВП], № 36760/06, п. 230); заходи, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, який залишається для особи, у такий спосіб або в такій мірі, щоб сама суть права була порушена; крім того, обмеження не буде сумісним з пунктом 1 статті 6, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо відсутнє розумне співвідношення пропорційності між засобами, що використовуються, і метою, яка має бути досягнута; при цьому у практиці Суду закріплено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції; це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду позову заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах «Белеш та інші проти Чеської Республіки» (Beles and Others v. the Czech Republic), № 47273/99, пп. 50-51 та 69; «Волчлі проти Франції» (Walchli v. France), № 35787/03, п. 29); Суд постановляв, що є порушення права на доступ до суду, коли норми не переслідують цілі юридичної визначеності та належного здійснення правосуддя та утворюють свого роду перепону, яка перешкоджає вирішенню справи учасників судового процесу по суті компетентним судом (див., наприклад, рішення у справах «Карт проти Туреччини» (Kart v. Turkey) [ВП], № 8917/05, п. 79; «Ефстатіу та інші проти Греції» (Efstathiou and Others v. Greece), № 36998/02, п. 24; «Есім проти Туреччини»(Esim v. Turkey), № 59601/09, п. 21); у своїй подальшій практиці Суд послідовно спирався на вищезазначені елементи при ухваленні рішення щодо того, чи було тлумачення процесуальної норми таким, що необґрунтовано обмежувало право заявника на доступ до суду (див. приклади, рішення у справах, в яких було визнано порушення: «Новіньський проти Польщі» (Nowinski v. Poland), № 25924/06, п. 34;«Омеровіч проти Хорватії (№ 2)» (Omerovic v. Croatia) (№ 2), № 22980/09, п. 45; «Маширевіч проти Сербії» (Masirevic v. Serbia), № 30671/08, п. 51;«Корнеа проти Республіки Молдова» (Cornea v. the Republic of Moldova), № 22735/07, п. 24; «Лоулі-Георгопулу проти Греції» (Louli-Georgopoulou v. Greece), № 22756/09, п. 48; а також приклади, в яких Судом було постановлено, що обмеження доступ до суду не є непропорційним: «Уеллс проти Сполученого Королівства» (Wells v. the United Kingdom), № 37794/05; «Данн проти Сполученого Королівства» (Dunn v. the United Kingdom), № 62793/10, п. 38).

Виходячи з аналізу вказаної практики Європейського суду з прав людини та враховуючи обставини вказаної справи, колегія суддів зазначає, що порушення судами попередніх інстанцій положень статті 122 КАС України щодо строків звернення до суду, призвело до безпідставного повернення позовної заяви позивача , чим позбавило його гарантованого пунктом 1 статті 6 Конвенції права доступу до суду.

Вказаний підхід стосовно процесуальних строків також застосовано Верховним Судом у постановах від 31 липня 2019 року у справі №821/1896/15-а, від 13 серпня 2021 року у справі № 440/5178/20, від 17 грудня 2021 року у справі №460/713/21, від 10 лютого 2022 року у справі №560/11791/21, від 5 травня 2022 року у справах №520/9769/19, №420/18798/21 та від 12 вересня 2022 року у справі №120/16601/21-а.

Крім того, суд вважає за необхідне звернути увагу на гарантії права на справедливий суд, встановлені Міжнародним пактом про громадянські і політичні права, прийнятим 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН. Так, відповідно до статей 2, 14 вказаного Міжнародного пакту, кожна держава, яка бере участь у цьому Пакті, зобов`язується забезпечити всякій особі,  права і свободи якої, визнані в цьому Пакті, порушено, ефективний засіб правового  захисту, навіть коли це порушення було вчинене особами, що діяли як особи офіційні; забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої особи, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетентними судовими, адміністративними чи законодавчими органами або будь-яким іншим компетентним органом, передбаченим правовою системою держави, і розвивати можливості судового захисту; всі особи є рівними перед судами і трибуналами; кожен має право при визначенні його прав та обов`язків у будь-якому цивільному процесі на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону.

Важливість захисту права на доступ до суду також підкреслюється тим, що вказане питання включено до Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021 - 2023 роки, затвердженою Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021, в якій зазначено, що перешкоди в доступі до суду віднесено до основних проблем у сфері правосуддя.

З огляду на вищезазначене, Суд також вважає за необхідне зазначити, що протягом усього періоду дії воєнного стану, запровадженого на території України у зв`язку із збройною агресією російської федерації, суворе застосування адміністративними судами процесуальних строків стосовно звернення до суду із позовними заявами, апеляційними і касаційними скаргами, іншими процесуальними документами може мати ознаки невиправданого обмеження доступу до суду, гарантованого статтями 55, 124, 129 Конституції України, статтею 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

З огляду на викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 травня 2022 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2022 року - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.