Які допущені контролюючим органом процедурні порушення не можуть вважатися формальними: позиція ВС

Верховний Суд переглянув у касаційному порядку справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю до Головного управління Держпродспоживслужби про визнання протиправною та скасування постанови про накладення фінансових санкцій за порушення Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення».

Спірні правовідносини у цій справі виникли у зв’язку із незгодою позивача з прийнятою ГУ Держпродспоживслужби постановою про накладення штрафу. В обґрунтування позову товариство зазначило, що постанова була прийнята з грубим порушенням встановленого порядку, а саме – перевірку проведено та розглянуто справу про правопорушення за відсутності представника суб’єкта господарювання, інформованого належним способом про проведення такої перевірки, а також про дату та місце розгляду справи.

Суди першої та апеляційної інстанцій позов задовольнили, виходячи з того, що перевірку закладу ресторанного господарства здійснено без дотримання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме – проведення перевірки та розгляд справи за відсутності керівника суб’єкта господарювання та його письмових пояснень.

Верховний Суд погодився з таким висновком судів першої та апеляційної інстанцій, касаційну скаргу ГУ Держпродспоживслужби залишив без задоволення, а судові рішення – без змін.

Перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права під час ухвалення судових рішень, Суд виходив з аналізу положень статей 4, 6, 7 та 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

На підставі такого аналізу Верховний Суд дійшов висновку, що захід державного контролю повинен здійснюватися у присутності керівника суб’єкта господарювання або особи, уповноваженої керівником, або у разі здійснення контролю щодо фізичної особи - підприємця – у її присутності або у присутності уповноваженої фізичною особою – підприємцем особою. Для цього уповноваженому представнику суб’єкта господарювання (фізичній особі-підприємцю, керівнику або особі, уповноваженій керівником або фізичною особою-підприємцем) до початку проведення перевірки вручається копія направлення, отримання якої засвідчується розпискою. Проведення позапланової перевірки суб’єкта господарювання за відсутності фізичної особи-підприємця або уповноваженої нею особи, керівника юридичної особи або особи, уповноваженої керівником, не допускається.

Крім того, Суд зі змісту статті 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення» встановив, що під час розгляду справи та накладення штрафної санкції на суб’єкта господарювання за порушення вимог законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення мають враховуватися пояснення та заперечення останнього. При цьому реалізація права подавати письмові пояснення суб’єктом господарювання може бути здійснена за умови обізнаності останнього про проведення перевірки щодо нього, присутності під час її проведення, надання можливості ознайомлюватися з актом перевірки та іншими матеріалами справи.

Оскільки у цій справі судами встановлено суттєві процедурні порушення під час реалізації відповідачем заходів державного контролю (проведення позапланового заходу державного контролю за відсутності керівника або уповноваженої особи суб’єкта господарювання, неповідомлення останнього про проведення перевірки, неповідомлення у встановлений законом спосіб суб’єкта господарювання про час та місце розгляду справи про порушення законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров'я населення), а також позивачу фактично не було надано можливості реалізувати свої права, передбачені, зокрема, статтею 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», то Суд погодився з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що постанова про накладення штрафної санкції, прийнята за результатом такої перевірки, не відповідає критеріям правомірності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

При цьому, кумулятивний ефект допущених відповідачем порушень за встановлених судами фактичних обставин справи дозволяє стверджувати, що спірне рішення суб`єкта владних повноважень містить ознаки свавільного рішення.

Верховний Суд також сформулював правовий висновок, відповідно до якого положення частини одинадцятої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» про те, що плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності (участі) керівника або уповноваженої особи суб’єкта господарювання слід розуміти так, що посадові особи контролюючого органу повинні вжити усі можливі заходи для встановлення особи керівника суб’єкта господарювання або його уповноваженої особи, повідомлення його про проведення перевірки будь-яким доступним способом, зокрема, письмово, телефонограмою, через електронну пошту тощо, та вжити інших заходів, необхідних для забезпечення присутності (участі) керівника або іншої уповноваженої особи суб’єкта господарювання під час проведення перевірки та їх поінформованості про час та місце проведення перевірки, коло питань, що виносяться на перевірку.

При цьому, посадові особи контролюючого органу можуть у межах, визначених законодавством, здійснювати фіксацію вчинених власних дій, що спрямовані на забезпечення безумовного виконання, зокрема, положень статей 4, 7 та 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо вручення направлення на проведення перевірки, службового посвідчення суб’єкта перевірки, вчинення інших дій, спрямованих на забезпечення присутності (участі) керівника або уповноваженої особи суб’єкта господарювання під час проведення перевірки, а перешкоджання з боку посадових осіб суб’єкта господарювання у реалізації цих обов’язків, які унеможливлюють проведення планового або позапланового заходу із дотриманням встановленого порядку, можуть кваліфікуватися як недопуск до проведення перевірки.

У будь-якому випадку рішення, що приймаються суб’єктом владних повноважень, або дії, які вчиняються у процесі реалізації ним своєї компетенції, можуть вважатися правомірним лише за умови, що вони відповідають всім критеріям, які визначені частиною другою статті 2 КАС України. Це, зокрема, означає, що контролюючий орган може довести в адміністративному суді те, що його рішення (дії) прийнято (вчинено) добросовісно та розсудливо, а також обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

У свою чергу, суди не повинні допускати надмірного формалізму при наданні правової оцінки правомірності прийнятих рішень або вчинених дій (бездіяльності) суб’єктів владних повноважень під час проведення планових чи позапланових заходів, та враховувати явно недобросовісну поведінку суб’єкта господарювання, яка унеможливила дотримання встановленого порядку здійснення перевірки.

Постанова Верховного Суду від 4 жовтня 2022 року у справі №420/1842/21 (адміністративне провадження № К/9901/45852/21).

Автор: Наталя Мамченко

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.