Подлежит люстрации, еще не значит уволен

16 октября исполняется год, как вступил в силу Закон Украины «Об очищении власти». Его принятию предшествовала большая работа по поиску компромисса между запросами общества о необходимости обновления государственных структур и фактическими возможностями государства провести это обновление с высокой эффективностью и минимальными затратами. Принятие этого нормативного акта, казалось, сдвинуло процедуру очищения власти с мертвой точки. Однако прошел год, а ожидаемых народными массами результатов практически не видно.

Исполнение Закона «Об очищении власти» (далее – Закон) было бы невозможно без принятия правительством соответствующих актов. 16 октября 2014 г., в день вступления Закона в силу, Кабинет министров принял постановление №563 «О некоторых вопросах реализации Закона Украины «Об очищении власти», которым утверждены Порядок проведения проверки достоверности сведений относительно применения запретов, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 1 Закона, и Перечень органов, которые проводят проверку достоверности таких сведений. Кроме этого, Кабмином было принято распоряжение №1025-р «Об утверждении плана проведения проверок согласно Закону Украины «Об очищении власти». А Министерство юстиции издало приказ №1704/5 «Об утверждении Положения о Едином государственном реестре лиц, относительно которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти». Следовательно, органы исполнительной власти разработали и утвердили порядок и процедуру люстрации чиновников и регламентировали существование структуры, ответственной за ее проведение, а также позаботились о публичности ее работы путем создания единого реестра лиц, к которым применяются положения Закона.

За проведение люстрации ответственно Министерство юстиции. Положениями Закона установлено, что для обеспечения контроля общественности за процессом очищения органов власти и местного самоуправления при Минюсте формируется Общественный совет по вопросам люстрации. И уже 4 ноября 2014 г. Министерством юстиции был издан приказ №1844/5 о создании такого совета, деятельность которого должен обеспечивать департамент по вопросам люстрации при Министерстве, а 11 ноября 2014 г. приказом №1743/6 Минюста утвержден состав этого совета.

Таким образом, законодатель и органы исполнительной власти приняли необходимые для проведения очищения власти нормативно-правовые акты еще осенью 2014 г. Законом также предусмотрен контроль за исполнением Закона Верховной Радой Украины.

Процедура очищения органов власти и местного самоуправления, утвержденная парламентариями, очень простая. Чиновник, который подлежит проверке (список таких лиц предусмотрен ст. 2 Закона), не позднее, чем на 10-й день со дня начала проверки органа, в котором он работает, подает руководителю собственноручно написанное заявление, в котором сообщает о том, что к нему применяется или не применяется запрет на занятие им его должности, а также указывает о согласии на прохождение проверки и обнародование ее сведений. Непредоставление заявления в срок или подача заявления, в котором сообщается о том, что к чиновнику применяется запрет, является основанием для увольнения человека с занимаемой должности не позднее, чем на третий день после истечения срока подачи заявления.

Организация проведения проверки лиц возлагается на руководителя соответствующего органа, к полномочиям которого относится увольнение с должности лица, в отношении которого проводится проверка. В частности, проведение проверки профессиональных судей возлагается на председателя суда, в котором работает судья, а членов Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей Украины, Центральной избирательной комиссии, Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания – на руководителя органа, в котором работает лицо. Руководитель органа не позднее, чем на третий день после получения заявления, направляет запросы для проверки сведений о лице, в отношении которого проводится проверка, на достоверность указанных в заявлении сведений о неприменении запретов и о наличии указанного в представленной лицом за прошлый год декларации имущества (имущественных прав), приобретенного за время пребывания на должности, и соответствии его стоимости его доходам, полученным из законных источников.

В тот же день руководитель органа уведомляет Министерство юстиции о начале прохождения проверки лицом, и не позднее, чем на пятый день с момента получения такая информация размещается на официальном сайте Минюста с указанием дня начала проверки. Информация о начале проверки и копии заявления и декларации чиновника (кроме сведений, отнесенных законом к информации с ограниченным доступом) в течение 3 дней после получения заявления размещаются на официальном сайте органа, к полномочиям которого относится увольнение с должности лица, в отношении которого проводится проверка.

По результатам проверки возможны 2 варианта: либо указанные чиновником сведения соответствуют действительности, и тогда он получает положительный вывод органа и продолжает несение службы в государственных структурах и органах местного самоуправления, либо в результате проверки устанавливается недостоверность указанных сведений, что влечет за собой следующее. Орган, который проводил проверку, в течение 3 рабочих дней со дня выявления всех недостоверностей и/или несоответствий, но не позднее, чем на 30-й день со дня получения запроса и копии декларации, сообщает о них лицу, в отношении которого проводится проверка. Чиновник, в свою очередь, не позднее, чем на 15-й рабочий день со дня получения такого уведомления предоставляет письменные объяснения по таким фактам и подтверждающие документы, которые являются обязательными для рассмотрения и учета соответствующим органом при подготовке заключения о проверке.

Далее орган, который проводил проверку, не позднее, чем на 60-й день со дня ее начала направляет заключение о ее результатах руководителю органа, с которым проверяемый состоит в трудовых отношениях. Законодателем было установлено, что такой вывод может быть обжалован лицом в судебном порядке. Кроме того, в случае установления по результатам проверки недостоверности сведений орган, который ее проводил, не позднее, чем в 3-дневный срок со дня получения такого заключения направляет его копию в Министерство юстиции для официального обнародования на веб-сайте и внесения в Единый государственный реестр лиц, в отношении которых применены положения Закона «Об очищении власти».

Руководитель органа, где работает лицо, на основании заключения о результатах проверки, которым установлена недостоверность сведений, не позднее, чем на 3-й день со дня получения такого заключения, увольняет такое лицо с занимаемой должности или направляет этот вывод руководителю органа, к полномочиям которого относится увольнение и инициирование увольнения с должности лица, в отношении которого была проведена проверка, для его увольнения с должности в установленном законом порядке не позднее, чем на 10-й день со дня получения заключения. Все материалы проверки, поступившие к руководителю органа, в котором работает лицо, в отношении которого проводилась проверка, прилагаются к его личному делу.

В случае же установления в ходе проверки профессионального судьи недостоверности указанных ним сведений орган, который проводил проверку, в 3-дневный срок со дня получения такого заключения направляет его копию в Высший совет юстиции и/или Высшую квалификационную комиссию судей и обращается с предложением о принятии представления об увольнении судьи с должности.

Таким образом, законодатель максимально регламентировал процедуру люстрации представителей органов власти и местного самоуправления, закрепив публичность ее проведения и контроль со стороны парламента.

Утвержденная процедура отбора чиновников по признаку несоответствия положениям Закона не всегда заканчивается их увольнением. На сегодня можно констатировать, что в административном судопроизводстве появилась новая категория споров, возникающих между органами проверки и должностными или служебными лицами, в отношении которых такая проверка осуществлялась. Обжалованию в таких спорах подлежат выводы о результатах проверки. Требования заявителей по таким спорам сводятся не только к признанию выводов противоправными – они просят отмены приказа об их увольнении с занимаемой должности, восстановлении на ней и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, а также об обязательстве Минюста исключить их сведения из Единого государственного реестра лиц, в отношении которых применены положения Закона «Об очищении власти».

В связи с достаточным количеством данной категории дел и неодинаковостью подхода к их рассмотрению, что влечет формирование различной судебной практики, 18 сентября 2015 г. Пленум Высшего административного суда Украины согласовал ряд обзоров и анализов существующей практики и рекомендовал судьям административных судов учитывать ее при рассмотрении дел соответствующей категории.

По информации, предоставленной зампредседателя ВАСУ Михаилом Смоковичем, начиная с даты вступления в силу Закона «Об очищении власти» и по состоянию на 15 сентября с. г. в окружные административные суды поступило 814 дел и материалов, связанных с применением Закона, в т. ч. с требованиями о признании противоправными заключений о результатах проверки. Согласно статистическим данным, суды рассмотрели 261 дело, из которых 164 – по существу. В 10 из них исковые требования были удовлетворены. В апелляционные административные суды поступило 164 дела, по существу в апелляционном порядке рассмотрено 90, из которых отменены решения в 19. Высший административный суд получил 50 кассационных жалоб по делам об увольнении с публичной службы, но по существу такие дела в кассационном порядке еще не рассматривались.

Основным моментом, на котором акцентируют внимание суды, анализируя нормы Закона, является то, что обязательное условие проведения проверки – получение у проверяемого лица пояснений, которые обязательно учитываются при составлении заключения. В случае, если у лица такие пояснения не брали, или когда лицо по уважительным причинам не могло подать письменные замечания в установленный срок, суды признают такие действия нарушением права заявителя на предоставление пояснений, а вывод считают преждевременным.

Следовательно, если чиновник, который проходил проверку, не сможет предоставить пояснения, или если они не будут учтены при принятии отчета, суд защитит его трудовые права, а такой отчет будет считаться преждевременным. Таким образом, вывод о наличии оснований для увольнения госслужащего или сотрудника органа местного самоуправления еще не означает уход его с должности навсегда. Чиновника могут не только возобновить в должности, но и компенсировать ему заработную плату за все время судебных разбирательств.

Очевидно, законодательно регламентированная процедура проведения очищения власти столкнулась с украинскими реалиями, когда чиновники пытаются найти обходные пути во избежание проверки. И как показывает практика, не всегда прохождение госслужащим или работником местного самоуправления проверки согласно Закону и выявление расхождений в документах гарантируют его увольнение из системы.

Очевидно, законодательно регламентированная процедура проведения очищения власти столкнулась с украинскими реалиями, когда чиновники пытаются найти обходные пути во избежание проверки. И как показывает практика, не всегда прохождение госслужащим или работником местного самоуправления проверки согласно Закону и выявление расхождений в документах гарантируют его увольнение из системы.

Подробнее о годовых итогах действия в Украине Закона Украины «Об очищении власти»  читайте в свежем номере «Судебно-юридической газеты».