Высший совет правосудия: пробелы президентского законопроекта

Мария Мисюра,
«Судебно-юридическая газета»

Законопроект «О Высшем совете правосудия», который нормирует работу органа и обеспечит в порядке его работы разрешения кадрового коллапса в судебной системе, может создать еще больше проблем.

Первые дни судебной реформы

Вступление в силу 30 сентября 2016 года Конституции и нового Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» фактически положило начало кардинальным переменам в судебной системе.

Однако, принятые законы, которые были призваны улучшить работу судей и обеспечить доступ граждан к правосудию, не могут эффективно работать без надлежащей имплементации в законодательство в целом.

Первые проблемы возникли сразу же — в день вступления изменений в силу. Судьи, работники прокуратуры, адвокаты, да и просто граждане, столкнулись с тем, что нормы не решают проблемы судебной системы — кадровую и нагрузки, — а только усугубляют ее. Более того, изменения вызвали и ряд недопонимания в правопремениении: народные заседатели оказались вне Конституции, но уполномочены Гражданско-процессуальным кодексом; прокуроры не могут разрешить вопрос полномочий на представления граждан в суде и т.д.

 Суды без судей — украинцы без защиты

Но основной проблемой, о которой раньше открыто не говорилось, стал кадровый вопрос.

Так, накануне вступления в силу новых положений Конституции, в течении одного месяца за три пленарных заседания парламент смог отправить в отставку более 1200 судей. Как не надеялись кандидаты на избрание судей бессрочно на документы, по которым находились в Верховной Раде уже не первый месяц, до рассмотрения вопроса об их назначении у народных депутатов руки так и не дошли.

По состоянию на 20 октября в Украине уже восемь судов не работают, а еще в 219 остались менее 50% судей с полномочиями.

По оценкам Высшей квалификационной комиссии судей и Государственной судебной администрации, ситуация с каждым месяцем будет усугубляться, т.к. судьи подают в отставку, а рассмотрение заявлений кандидатов никто не осуществляет.

Согласно внесенным изменениям, назначение судей входит в компетенцию Высшего совета правосудия (далее — ВСП). Казалось бы, проблема после 30 сентября решится сама собой. Но все оказалось не так просто.

Еще 23 сентября 2016 года в парламент президентом Петром Порошенко был внесен законопроект №5180 «О Высшем совете правосудия» и определен как неотлагательный.

Но по состоянию на 20 октября 2016 года народные депутаты так и не вынесли его на рассмотрение в профильном Комитете по вопросам правовой политики и правосудия.

Как свидетельствует регистрационная карта законопроекта, 17 октября 2016 года Главное научно-экспертное управления Аппарата Верховной Рады Украины предоставило заключение, в котором раскритиковало большое количество предложенным президентом инициатив.

Закон или кодекс

Вызывает замечания структура проекта, который состоит из трех разделов: Общей части, Особенной части и Заключительных и переходных положений. Такое деление нормативного материала в рамках одного акта свойственно кодифицированным источникам права — кодексам. При этом в кодексах ни Общая, ни Особенная части не называются «разделами», как это имеет место в проекте.

«Поскольку предложенный проект не является проектом кодифицированного акта, то считаем применение в нем такого структурного разделения неуместным», — отмечается в выводе.

Орган власти или самоуправления

В ст. 1 законопроекта Высший совет правосудия определяется «коллегиальным, независимым конституционным органом судейского самоуправления, который действует в Украине на постоянной основе для обеспечения независимости судебной власти, ее функционирования на основе ответственности, подотчетности перед обществом, формирования добродетельного и высокопрофессионального корпуса судей, соблюдения норм Конституции и законов Украины, а также профессиональной этики в деятельности судей и прокуроров», что порождает, по мнению специалистов управления, ряд недоразумений теоретического и практического характера.

Ведь из статьи складывается впечатление, что ВСП является неким органом профессионального судейского самоуправления, тогда как способ формирования ВСП, характер ее функций и полномочий не совсем согласуется с природой органа, который можно было бы назвать органом «судейского управления». По мнению Главного управления, по своим признакам ВСП является органом государственной власти, основное функциональное назначение которого заключается в формировании органов судебной власти как самостоятельной «ветви» государственной власти в порядке, определенном Конституцией и законами Украины.

Полномочия в законе, а не регламенте

В соответствии с ч. 1 ст. 2 проекта, статус, полномочия, принципы организации и порядок деятельности ВСП определяются Конституцией Украины, этим Законом и Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей».

Вместе с тем в проекте, в ч. 2 ст. 1, одновременно установлено, что ВСП утверждает Регламент своей деятельности, «положения которого регулируют процедурные вопросы осуществления им полномочий». Отсюда следует, что порядок деятельности ВСП, в т.ч. и определенные процессуальные права лиц, которые обращаются в ВСП или в отношении которых осуществляется производство, будет регулироваться подзаконным нормативно-правовым актом.

«Предоставление ВСП права принимать положения будут определять права или обязанности названных выше лиц некорректно, поскольку в соответствии с положениями Конституции Украины (ст. 6, ч. 2 ст. 19) «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины». Поэтому, основные принципы порядка деятельности ВСП, а также все процессуальные права и обязанности лиц, которые обращаются в ВСП или в отношении которых им осуществляется производство, должны регулироваться законом», — отмечают специалисты.

Влиять на судью или привлекать к ответственности

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 3 проекта ВСП обеспечивает соответствие деятельности судей требованиям закона, в т.ч. через процедуры дисциплинарной ответственности.

На взгляд экспертов, требует уточнения, какой именно смысл вкладывается в данное положение, ведь, согласно ч. 2 ст. 126 Конституции Украины (в редакции Закона №1401-VIII), влияние на судью в любой способ запрещается. Судья, осуществляя правосудие, является независимым и руководствуется верховенством права (ч. 1 ст. 129 Конституции Украины в редакции Закона №1401-VIII).

Вопрос финансирования судов — полномочия ГСА

В соответствии с ч. 1 ст. 91 Регламента Верховной Рады Украины законопроект вносится на регистрацию вместе с пояснительной запиской, которая должна содержать, в частности, обоснование основных его положений.

Зато в Пояснительной записке к законопроекту отсутствует обоснование положений п. 18 ч. 1 ст. 3 проекта «О Высшем совете правосудия», согласно которому ВСП согласовывает в установленном порядке перераспределение бюджетных расходов между судами, кроме Верховного Суда. При этом Главное управление обращает внимание, что в соответствии с ч. 3 ст. 148 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 года №1402-VIII функции главного распорядителя средств Государственного бюджета Украины по финансовому обеспечению деятельности судов, кроме Верховного Суда, осуществляет Государственная судебная администрация Украины. ВСП является главным распорядителем средств Государственного бюджета Украины исключительно по финансовому обеспечению ее деятельности. Следовательно, перераспределение бюджетных расходов между судами выходит за пределы полномочий Высшего совета правосудия.

Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с обновленной ст. 130 Конституции Украины «в Государственном бюджете Украины отдельно определяются расходы на содержание судов с учетом предложений Высшего Совета правосудия». Вместе с тем, процедура реализации этого конституционного полномочия ВСП не нашла закрепление в проекте.

Международное гранты — возможность коррупции

Сомнительными, на взгляд экспертов, выдаются предписания проекта о том, что ВСП является бенефициаром, реципиентом международной технической помощи, главным распорядителем международной помощи от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций; может быть членом соответствующих международных ассоциаций (ч. 2 ст. 3), ведь в соответствии с требованиями ст. 2 Закона Украины «Об источниках финансирования органов государственной власти» органы государственной власти осуществляют свою деятельность исключительно за счет бюджетного финансирования в пределах, предусмотренных Законом Украины о Государственном бюджете Украины на соответствующий год.

Кроме этого, следует учитывать и то, что доноры (представители международной технической помощи) нередко захотят предоставлять соответствующие ресурсы непосредственно тем учреждениям, которым они нужны (например, конкретным судам). В таком случае, указанное предписание проекта станет препятствием для оказания помощи.

Попутно обращаем внимание, что в соответствии с пунктами 2, 3 Порядка привлечения, использования и мониторинга международной технической помощи, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 15 февраля 2002 года №153, международная техническая помощь — это финансовые и другие ресурсы и услуги, которые в соответствии с международными договоров Украины предоставляются донорами (иностранное государство, правительство и уполномоченные правительством иностранного государства органы, иностранный муниципальный орган или международная организация, предоставляющие международную техническую помощь в соответствии с международными договорами Украины) на безвозмездной и безвозвратной основе в целях поддержки Украины. Т.е. международная техническая помощь может привлекаться не только в виде любого имущества, необходимого для обеспечения выполнения задач проектов (программ), которое ввозится или приобретается в Украине, работ и услуг и прав интеллектуальной собственности, но и финансовых ресурсов (грантов) в национальной или иностранной валюте.

Учитывая это, закрепление возможности такого дополнительного финансирования деятельности ВСП создает реальные возможности для значительных коррупционных злоупотреблений со стороны его руководства.

Выводы к законопроектам

К полномочиям ВСП предлагается отнести предоставление обязательных к рассмотрению консультативных заключений по законопроектам по вопросам создания, реорганизации или ликвидации судов, судоустройства и статуса судей (п. 15 ч. 1 ст. 3 проекта). При этом из содержания законопроекта не следует, для какого именно субъекта устанавливается обязательность рассмотрения таких выводов.

Дискриминационные требования к членам ВСП

В соответствии с новой редакцией ст. 131 Конституции Украины «член Высшего Совета правосудия не может принадлежать к политическим партиям, профсоюзам; принимать участие в любой политической деятельности; иметь представительский мандат; занимать любые другие оплачиваемые должности (кроме должности председателя Верховного Суда); выполнять другую работу, кроме научной, преподавательской или творческой... Законом могут быть предусмотрены дополнительные требования к члену Высшего совета правосудия».

Согласно ч. 5 ст. 6 проекта, член ВСП должен соответствовать критерию политической нейтральности. В частности, установлено, что «не может быть избрано (назначено) членом ВСП лицо, которое в день избрания (назначения) или в течение трех лет, предшествующих этому дню:

1) было членом или занимало должность в политической партии, другой организации, которая имеет политические цели или участвует в политической деятельности;

2) было кандидатом или было избранным на выборную должность в органе государственной власти (кроме судебной) или органе местного самоуправления, имело представительский мандат;

3) участвовало в организации или финансировании политической агитации, или иной политической деятельности».

Приведенные ограничения на участие в прошлом в деятельности политических партий и наличии представительского мандата, на наш взгляд, являются дискриминационными и необоснованными. Кроме этого, лицо могло получить представительский мандат в прошлом, быть кандидатом на выборную должность и без членства в политической партии.

В соответствии с ч. 6 ст. 13 проекта для целей настоящего Закона к участию в съезде представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений для избрания членов ВСП допускаются представители, в частности, высших учебных заведений (университетов, академий или институтов, кроме высших военных учебных заведений), которые имеют в своем составе учебные подразделения, в день проведения съезда осуществляют подготовку специалистов со степенью высшего образования «магистр» в течение не менее десяти лет, имеют лицензированный объем на подготовку специалистов со степенью высшего образования «магистр» по меньшей мере 75 человек.

При этом ни по содержанию законопроекта, ни из пояснительной записки к нему не видно, с чем связано ограничение в праве на делегирование представителей; фактически устанавливается проектом по тем высшим учебным заведениям, которые не соответствуют установленным в проекте требованиям.

Нет конкретики

Слишком оценочными, по мнению управления, являются такие понятия, использованные в ч. 1 ст. 6 проекта, как «признанный специалист в области права» и «безупречная профессиональная репутация», ведь в законопроекте отсутствуют четкие критерии отнесения тех или иных лиц к определенной категории. Требует также уточнения термин «безотлагательно» в контексте обнародования списков кандидатов на должность члена ВСП на официальном сайте ВСП и опубликования в газете «Голос Украины», а также направления их органа, который созывает соответствующий съезд или конференцию.

Согласно ч. 2 ст. 28 проекта, инспекторы ВСП назначаются на должности и освобождаются от должностей председателем ВСП с учетом предложения «соответствующего» члена ВСП.

В данном контексте, по мнению экспертов, требуется уточнение, о каком именно члене Высшего совета правосудия говорится в указанной норме.

Отстранение и привлечение судей

Ч. 1 ст. 64 проекта предусмотрено, что продление срока временного отстранения судьи от правосудия в связи с привлечением к уголовной ответственности осуществляется в порядке, определенном ст. 63 настоящего Закона, на срок не более двух месяцев, а в случае если обвинительный акт передан в суд — до окончания судебного производства. Однако, эксперты обращают внимание, что ст. 63 проекта порядок продления такого срока не определяется.

В соответствии с ч. 7 ст. 66 проекта временное отстранение судьи от правосудия прекращается со дня освобождения судьи от должности в результате неподтверждения способности судьи осуществлять правосудие в соответствующем суде без принятия ВСП отдельного решения о прекращении временного отстранения судьи от правосудия.

Это основание для увольнения отсутствует в перечне оснований, определенных в ч. 6 ст. 126 Конституции Украины (в редакции Закона №1401-VIII) и содержится только в подпункте «б» п. 16 раздела I соответствующего Закона, и, следовательно, имеет временный характер. Учитывая это положение о прекращении временного отстранения судьи от правосудия со дня увольнения судьи и вследствие неподтверждения его способности осуществлять правосудие, они должны содержаться в разделе III проекта.

Право на апелляцию не должно быть разрешительным

Судья может обжаловать решение о привлечении его к дисциплинарной ответственности по основаниям и в порядке, определенном Законом Украины «О Высшем совете правосудия» (ч. 1 ст. 111 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 года №1402-VIII). В свою очередь в абзаце 2 ч. 2 ст. 51 проекта определено, что жалобщик имеет право обжаловать решение Дисциплинарной палаты по дисциплинарному делу в ВСП при наличии разрешения Дисциплинарной палаты на такое обжалование.

Это положение выглядит алогичным: если человек в принципе имеет право на обжалование принятого в отношении него решения, то будет неуместным предоставление «разрешения» на подачу жалобы именно тем органом (инстанцией), решение которого подлежит апелляции.

Неуважение к суду не может быть оценочным

В законопроекте предлагается в ч. 1 ст. 185-3 «Проявление неуважения к суду» КоАП, где хотят предусмотреть административную ответственность за «неуважение к суду, которое выразилось в злостном уклонении от явки в суд свидетеля, потерпевшего, истца, ответчика или в неподчинении указанных лиц и других граждан распоряжению председательствующего или в нарушении порядка во время судебного заседания, а равно совершение кем-либо действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к суду или установленным в суде правилам, а также совершение действий или допущения бездеятельности, которое нарушает гарантии независимости судей или подрывает авторитет правосудия».

Главное управление обращает внимание, что формулировка «совершение действий или допущение бездеятельности, которое нарушает гарантии независимости судей или подрывает авторитет правосудия», является оценочной и может привести к неодинаковому пониманию и применению ст. 185-3 КУоАП (в редакции проекта) на практике.

К тому же, ст. 185-3 КУоАП (в редакции проекта) создает коллизию со ст. 376 УК «Вмешательство в деятельность судебных органов».

В ч. 2 ст. 185-3 КУоАП (в редакции проекта) предлагается предусмотреть административную ответственность за «те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания». При этом оставлено без внимания, что административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 185-3 КУоАП (в редакции проекта) могут быть совершены как в форме действия, так и в форме бездействия.

Санкция ч. 2 ст. 185-3 КУоАП (в редакции проекта) предусматривает наказание в виде «штрафа от 150 до 250 необлагаемых минимумов доходов граждан или исправительные работы на срок от одного до двух месяцев с отчислением 20% заработка, а в случае если по обстоятельствам дела с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признано недостаточным, то административный арест на срок до 15 суток».

«Обращаем внимание, что положение этой санкции, которое фактически позволяет применить к правонарушителю два основных взыскания, противоречит ч. 2 ст. 25 КоАП, согласно которой «за одно административное правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное взыскание», — отмечают эксперты.

Невыполнение требований — не преступление

В законопроекте предлагается дополнить УК ст. 351-2, в которой предусматривается уголовная ответственность за «невыполнение законных требований Высшего совета правосудия, ее органа или члена Высшего совета правосудия, Высшей квалификационной комиссии судей Украины или члена Высшей квалификационной комиссии судей Украины; создание искусственных препятствий в их работе; непредставление им информации или предоставление им заведомо ложной информации в случае совершения в течение года после наложения повторного административного взыскания за указанные действия».

Это законодательное предложение, по мнению экспертов, противоречит общим принципам построения норм Уголовного кодекса Украины. Во-первых, Уголовный кодекс 2001 года, в отличие от Уголовного кодекса 1960 года, не содержит уголовно-правовых норм с административной преюдицией. Во-вторых, деяния, предусмотренные ст. 351-2 УК (в редакции проекта), не имеют достаточного уровня общественной опасности для признания их преступлениями.

«Считаем, что только сопротивление члену ВСП или Высшей квалификационной комиссии судей Украины можно считать преступлением. Однако, сегодня такие действия подпадают под ст. 342 Уголовного кодекса «Сопротивление представителю власти, работнику правоохранительного органа, государственному исполнителю, члену общественного формирования по охране общественного порядка и государственной границы или военнослужащему, уполномоченному лицу Фонда гарантирования вкладов физических лиц».

Кому подследственна коррупция председателей ВСП и ВККС

В действующей редакции ч. 5 ст. 216 УПК Украины к полномочиям детективов Национального антикоррупционного бюро Украины относится расследование преступлений, предусмотренных статьями 191, 206-2, 209, 210, 211, 354 (в отношении работников юридических лиц публичного права), 364, 366-1 , 368, 368-2, 369, 369-2, 410 УК, в частности, при условии, что преступление совершено судьей Конституционного суда Украины, судьей суда общей юрисдикции, народным заседателем или присяжным (во время выполнения ими этих функций), председателем, членами, дисциплинарными инспекторами Высшей квалификационной комиссии судей Украины, председателем, заместителем председателя, секретарем секции Высшего совета юстиции, другим членом Высшего совета юстиции.

В законопроекте предлагается исключить из указанного перечня председателя Высшей квалификационной комиссии судей Украины, а также не указывать в нем председателя и заместителя председателя ВСП, оставив только членов инспекторов ВСП и членов инспекторов Высшей квалификационной комиссии судей Украины.

На наш взгляд, такая позиция является необоснованной, поскольку председатель Высшей квалификационной комиссии судей Украины, председатель и заместитель председателя ВСП, хотя и избираются из числа их членов, однако при этом являются лицами, занимающими административные должности. Следовательно, исходя из буквального толкования нормы в предложенной законопроектом редакции, п. 1 ч. 5 ст. 216 УПК Украины на них не распространяется.

Дополнение положениями в отношении председателя Высшей квалификационной комиссии судей Украины, председателя и заместителя председателя Высшего совета правосудия требуют также п. 2 ч. 1 ст. 480 и п. 3 ч. 1 ст. 481 УПК Украины (в редакции законопроекта).

Нарушение присяги — не повод для увольнения судьи?

В абзаце 1 п. 14 раздел III «Заключительные и переходные положения» законопроекта определено, что материалы и представления Высшего совета юстиции об увольнении судей, по которым до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» (от 2 июня 2016 года №1401-VIII) не принято решение президентом Украины или Верховной Радой Украины, передаются в Высший совет правосудия для принятия решения об увольнении судей с должностей по основаниям, указанным в представлениях. По мнению экспертов, необходимо детализировать, о каких именно основания идет речь, поскольку со вступлением в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» перечень оснований для увольнения судьи существенно изменился. Так, например, на сегодня не является основанием для увольнения судьи нарушение им присяги.

Юридически некорректным с точки зрения соответствия Конституции Украины является положение абзаца 2 п. 14 раздела ІІІ законопроекта, в котором предусмотрено, что судья, по которому до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» Высшим советом юстиции внесены представление о его увольнении за нарушение им присяги и решение, по которому не было принято президентом Украины или Верховной Радой Украины, увольняется с должности судьи на основании п. 3 ч. 6 ст. 126 Конституции Украины, т.е. «за совершение существенного дисциплинарного проступка, грубое или систематическое пренебрежение обязанностями, которое несовместимо со статусом судьи или выявило его несоответствие занимаемой должности».

Ведь Конституция Украины (в редакции Закона от 2 июня 2016 года №1401-VIII) не предусматривает такого основания увольнения судьи, как нарушение присяги. Исключение нарушение присяги из числа оснований увольнения судьи вовсе не означает, что судья может быть уволен по аналогии с другими основаниями, как это предлагается в законопроекте. При этом указанный перечень не охватывает все случаи, которые до вступления в силу Закона Украины от 2 июня 2016 года №1401-VIII могли быть признаны нарушением присяги.

Кроме этого, нормами закона не может заранее указываться, что определенный судья (в данном случае это судья, по которому до вступления в силу Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)» Высшим советом юстиции внесено представление об его увольнении за нарушения им присяги и решение по которому не было принято президентом Украины или Верховной Радой Украины) обязательно должен быть уволен на определенных основаниях (в конкретном случае, на основании п. 3 ч. 6 ст. 126 Конституции Украины).

По мнению Главного управления, решение вопросов об увольнении судей в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Украины относится к компетенции Высшего совета правосудия, который должен решать эти вопросы в соответствии с требованиями ч. 5 ст. 126 Основного Закона.

Работа над ошибками

Стоит отметить, что такая критика законопроекта говорит, скорее всего, о том, что Закон «О Высшем совете правосудия» будет ожидать долгую работу над «ошибками».

Более того, 4 октября 2016 года в Верховной Раде уже зарегистрирован под №5180-1 альтернативный законопроект авторства народного депутата Евгения Мураева. Главное управление Аппарата Верховной Рады также подготовило по нему вывод, и он не в коей мере не выглядит «лучше».

Следовательно, народным депутатам придется еще много работать, чтобы довести судебную реформу до конца — хотя бы на законодательном уровне. 

На сегодняшний день частично ситуацию с кадровым обеспечением судов может спасти решение Высшего совета юстиций, принятое 20 октября 2016 года.

Так, согласно решению, внесены изменения в Регламент Высшего совета юстиции, и теперь Высший совет юстиции до создания Высшего совета правосудия будет осуществлять его полномочия, в частности, по назначению судей.