Европейское направление административной юстиции

Яна Собко,

«Судебно-юридическая газета»

Недавно, 1 июля 2016 года во Львове прошла Международная научно-практическая конференция «Административная юстиция: европейское направление развития», организованная Всеукраинской общественной организацией «Ассоциация административных судей» совместно с Львовским апелляционным административным судом, Львовским окружным административным судом, ЛНУ им. И. Франко и Украинским католическим университетом.

В ее ходе обсуждались вопросы авторитета судебной власти, состояние административной юстиции в Украине, перспективы имплементации Соглашения об ассоциации Украины и ЕС, направления развития и возможные последствия реализации судебной реформы, перспективы сотрудничества с международными организациями для обеспечения гарантий независимости судебной власти.

Более подробно о том, как проходило мероприятие, и какие новые идеи были озвучены лидерами админюстиции, узнавала «Судебно-юридическая газета».

Зарубежные гости

Научно-практическая конференция неспроста имела статус международной — в ней принимали участие не только отечественные судьи, ученые, эксперты и представители юридического сообщества, но и международные представители. Так, почетными гостями встречи были президент Европейской ассоциации административных судей Эдит Зеллер и судья Апелляционного суда города Янина (Греция) Панайотис Даниас.

Отметим, что это не первый визит зарубежных коллег. ВОО «Ассоциация административных судей» тесно сотрудничает с Европейской ассоциацией административных судей и является ее членом. Представители Европейской ассоциации активно наблюдают за судебной реформой в Украине. Подтверждением этого стало то, что ЕААС провела анализ нового Закона «О судоустройстве и статусе судей» и указала, что некоторые его положения вызывают беспокойство. Соответствующее письмо с обоснованием рисков закона было направлено президентом Ассоциации Эдит Зеллер еврокомиссару по вопросам юстиции и прав потребителей, президенту Украины и министру юстиции Украины в июне 2016 года. Примечательно, что в резолютивной части письма было указано: «Европейская ассоциация административных судей надеется, что дальнейшая судебная реформа, которая влияет на наших украинских коллег, будет осуществляться с соблюдением существующих европейских стандартов. Надлежащей базой такого результата мог бы стать конструктивный диалог, в т.ч. с судьями как членами судебной системы. Поскольку Всеукраинская ОО «Ассоциация административных судей» является членом нашей Европейской ассоциации, от имени которой я к Вам обращаюсь, позвольте в завершение заверить Вас в нашей поддержке такого диалога».

Собственно, данная конференция и стала площадкой для диалога и обсуждения насущных для украинской судебной системы вопросов.

Особая атмосфера

Проходило мероприятие в зеркальном зале Львовского национального университета им. И. Франко, и историческое величество этого учреждения придавало ему особую атмосферу. Послушать участников конференции пришли достаточно большое количество людей, что подтверждало актуальность и необходимость такого рода площадок.

Модератором конференции выступала вице-президент Всеукраинской общественной организации «Ассоциация административных судей», судья Высшего административного суда Украины Наталия Блаживская. «Ассоциация административных судей рада приветствовать всех на Международной научно-практической конференции «Административная юстиция: европейское направление развития», которая проходит в особенном помещении — Львовском национальном университете им. И. Франко. Этому университету более 350 лет, и он является одним из самых старых на территории Восточной Европы», — отметила вице-президент ААС, открывая мероприятие. Обращаясь к участникам, она подчеркнула: «Сегодня мы с вами объединены одной общей целью — это глубокий подход и анализ европейского направления развития административной юстиции», выразив надежду, что конференция станет площадкой для достижения озвученной цели.

Далее модератор передала слово президенту ААС Александру Пасенюку, который в своем вступительном слове остановился на судебной реформе в разрезе изменений в Конституцию Украины. По его мнению, в этом процессе есть позитивные моменты, но есть и негативные, т.е. риски. «Именно для этого Ассоциация административных судей и организует подобные мероприятия, чтобы обсудить проблемные вопросы на пути судебной реформы», — отметил глава ААС.

Далее со вступительным словом выступил председатель Львовского апелляционного административного суда Сергей Богаченко, который рассказал о лидерах ААС в Львовском округе, а также поблагодарил всех за участие в мероприятии.

Авторитет судебной власти

После вступительных слов участники конференции приступили к панельной дискуссии, которую открыл вице-президент ААС, судья Окружного административного суда города Киева Богдан Санин. Он остановился на вопросе авторитета судебной власти и задавался справедливыми вопросами, на которые пытался найти ответы. К примеру, на вопрос, что мы понимаем под авторитетом, судья отметил: «Никто не будет отрицать, что под авторитетом мы понимаем общепризнанное доверие и уважение. Мнения, оценки, решения авторитетного субъекта не вызывают возражений и воспринимаются как истина. Каждое социальное лицо имеет собственный авторитет — нравственный, духовный, политический, судебный или другой. Что же касается судебной ветви власти, то под ее авторитетом мы понимаем уважение и почтение к судебным решениям, доверие к судьям, их действиям и судебному процессу в целом. К авторитету судебной власти можно отнести и веру человека в то, что, обращаясь в суд, он быстро получит справедливое решение, которое защитит его права и интересы».

Об авторитете судебной власти в сегодняшних реалиях Богдан Санин сказал следующее: «Мы наблюдаем достаточно много манипуляций в этой сфере; имеем кардинально разные социологические исследования. Суды часто пытаются показать в негативном свете; отмечают тотальное недоверие к судебной ветви власти. Ежедневно в СМИ звучат негативные высказывания, а также демонстрируются сюжеты с искаженной информацией о работе судей.

В то же время, согласно положениям рекомендации CM/Rec (2010) 12 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно судей, комментируя решения судей, исполнительная и законодательная власть должны избегать критики, которая может подорвать независимость судебной власти или доверие общества к ней. А в заключении Консультативного совета европейских судей №18 (2015) генеральный секретарь Совета Европы отметил, что политики и другие лица, которые публично критиковали решения судов в течение последних лет, таким образом подрывали доверие к судебной власти в разных странах.

Чтобы продемонстрировать, как формируется имидж судебной власти политиками, стоит взглянуть на их выступления в СМИ, посты в Facebook, почитать комментарии людей, которые имеют отношение к реформе судебной власти (только некоторые из них)».

В качестве примеров докладчик привел публичные высказывания министра внутренних дел, министра юстиции, члена ЦИК, главы Нацполиции, которые, по его мнению, явно демонстрируют дискриминационную кампанию двух ветвей власти (законодательной и исполнительной) против третьей (судебной).

«Стоит ли вновь говорить о том, что продолжается масштабная дискредитационная кампания двух ветвей власти против третьей, и в ней принимают участие значительное количество политиков? Одни преследуют цель получить тотальный контроль над судебной властью, другие стремятся получить политические дивиденды и на популистских лозунгах попасть в парламент. Вместо того, чтобы конструктивно работать, исправлять ошибки, проанализировать судебную статистику и определить собственные недостатки в работе, политики выбирают самый простой путь — критику судей, чем подрывают авторитет судейской власти», — подчеркнул судья.

Он также остановился на факторах, которые, по его мнению, влияют на авторитет судебной власти, в частности, отметил, что есть внутренние и внешние факторы. Из внутренних докладчик назвал отсутствие реального влияния органов судейского самоуправления и непосредственно Совета судей; отсутствие устоявшейся судебной практики ВСУ, следствием чего является юридическая неопределенность; длительное рассмотрение дел судами (иногда более двух лет); неравномерную нагрузку на судей; их низкие зарплаты и отсутствие четкости в вопросах соцобеспечения; споры относительно подсудности категорий дел; низкое обеспечение судей канцелярией; зависимость судей от статистики; отсутствие понимания рабочего времени судьи и ненадлежащий контроль в вопросах судебного сбора. К внешним факторам он отнес нестабильность и неполноправность профессиональной деятельности судьи; постоянное реформирование; отсутствие охраны в судах; негативные информационные потоки и отсутствие у судей возможности изложить свою позицию; постоянные изменения законодательства; несовершенство кодексов; низкий уровень правовой грамотности граждан; отсутствие уважения к судебным решениям; неисполнение судебных решений и злоупотребление открытием уголовных дел против судей (по ст. 375 УК).

Спикер также отметил, что кризис авторитета судебной власти наблюдается и в европейских странах, однако пути решения этой проблемы там кардинально другие. По его словам, украинские судьи за последние два года стали более открытыми к диалогу с обществом. Они вступают в диалог и дискуссии, присоединяются к волонтерской деятельности, принимают участие в круглых столах. Но политики и СМИ продолжают манипулировать общественным мнением о неквалификационности судей. В завершение Богдан Санин подчеркнул, что для возобновления доверия и авторитета необходимо комплексно подходить к таким вопросам и взвешенно определить «больные места» в деятельности судебной системы, которые необходимо урегулировать.

«Люди, которые задействованы в судебной реформе, не слышат судей и другие мнения. Они видят только свою конструкцию и свое понимание развития событий. В результате участники судебной реформы, воспринимая ее через призму собственного мировоззрения, которое не всегда является объективным, не понимают, что только через увольнение судей и приход новых проблема доверия в лучшем случае будет решена лишь в краткосрочной перспективе. Ведь в отличие от патрульных, решение судьи имеет значительные последствия для одной из сторон, и одна ошибка в защите человека приведет к тотальному недоверию в дальнейшем. Для полного восстановления авторитета судебной власти нам нужно комплексно подходить к таким вопросам, определять болезненные и больные места в деятельности судебной системы и урегулировать их», — подытожил свое выступление вице-президент ААС.

Новые вызовы админюстиции

Далее с докладом выступила вице-президент ААС, судья ВАСУ Наталья Блаживская. Она остановилась на новых вызовах административной юстиции в Украине и процитировала слова известного профессора Гарвардского университета Дункана Кеннеди: «Хорошее судопроизводство означает создание и развитие ценностей, а не только достижение чего-то, что нам нужно сейчас». По ее мнению, это относится и к провозглашенной судебной реформе: «Победой европейского правового мнения является четкая норма обновленной Конституции, которая говорит, что с целью защиты прав, свобод и интересов лица в сфере публично-правовых отношений действуют административные суды. И это справедливо. Ведь именно административному судопроизводству отводится центральная роль в защите отдельных элементов правового государства от нарушений со стороны исполнительной власти. Когда административное судопроизводство, действуя в интересах обеспечения соблюдения свобод отдельного индивида, совершает независимый и эффективный контроль за государственной властью, оно становится «наружным камнем в своде правового государства».

Вице-президент ААС также подчеркнула, что независимые административные суды являются гарантом того, что контроль за государственной властью будет намного эффективнее. По ее словам, вопрос защиты прав человека в сфере административного права может быть поставлен в разных аспектах и в разных статьях, но в центре внимания всегда будут находиться основополагающие документы, к примеру, такие, как Конвенция о защите прав человека. «Эта Конвенция практически превратилась в общую европейскую концепцию основополагающих прав, которым нашлось место и в административном процессе», — подчеркнула судья.

Далее она отметила: «Ассоциация административных судей имеет амбиционную цель — чтобы каждый член Ассоциации увидел процесс рассмотрения дел Страсбургскими судьями, поскольку это та картина, которая является путеводителем», а подытожила свое выступление тем, что во все годы существования административной юстиции ей постоянно бросаются вызовы, и нужно быть готовым к новым испытаниям.

Юробразование в контексте судебной реформы

О юридическом образовании и понятии «юридическая профессия» в контексте судебной реформы рассказал к. ю. н., директор Центра верховенства права Украинского католического университета Иван Городиский. Он отметил: «Одним из малозаметных изменений в Конституцию в части правосудия, которые недавно были приняты, стало введение термина «юридическая профессия» (ст. 131), принадлежность к которой является одним из требований к членам Высшего совета правосудия (сейчас — Высший совет юстиции). Также в Конституции есть понятие «профессиональная деятельность в сфере права», опыт которой должны иметь судьи. Однако, ни Конституция, ни один другой нормативно-правовой акт не дают определения этих понятий, поэтому на практике могут возникать сложности со становлением того, чем является «юридическая профессия», и кто именно должен иметь «опыт профессиональной деятельности в сфере права».

Рассуждая на эту тему, докладчик подчеркнул: «Логичнее обратиться в Государственный классификатор должностей и профессий, содержащий раздел 242 «Профессионалы в области правоведения, прокурорского надзора, правосудия и правоохранительной деятельности». Однако, там объединен широкий круг юридических профессий из разных сфер: правоохранительной, правоприменительной и т.п., поэтому, например, лицо, проработав пять лет на должности специалиста-взрывника (подраздел 2423 «Профессионалы в области правоохранительной деятельности»), теоретически может претендовать на должность судьи. Зато раздел 2422 «Судьи» содержит только понятие «судья» без упоминаний о помощниках судей, секретарях суда и судебных заседаний, что может стать серьезным препятствием для них».

Иван Городиский рассказал, что подобный прецедент с определением профессиональной деятельности имел место в 2012 году, при назначении уполномоченного Верховной Рады по правам человека. Тогда велись дискуссии о том, что такое «опыт правозащитной деятельности согласно ст. 5 ЗУ «Об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека». И не исключено, что уже в ближайшее время мы столкнемся с похожими конфликтами вокруг толкования вышеуказанных сроков, что может привести к давлению, злоупотреблениям и манипуляциям.

Эксперт предложил свое видение выхода из ситуации: «Для этого, возможно, понадобится принятие специального Закона «О юридическом образовании и доступе к юридической профессии», который предлагает, в частности, реанимационный пакет реформ. Или можно внести соответствующие определения в Законы «О Высшем совете правосудия», «О Конституционном суде Украины», «О судоустройстве и статусе судей» и другие при необходимости. Это позволит внедрить единое и четкое понимание вышеупомянутых понятий».

Особенно важна в этом контексте реформа высшего юридического образования. «Одним из шагов, который позволил бы обеспечить единое и беспрекословное понимание этих понятий, является внедрение единого государственного квалификационного экзамена выпускников юридических школ, прохождение которого открывало бы путь к работе в профессиональной юридической сфере. Эту идею поддерживает, в частности, один из идеологов реформы высшего юридического образования в Украине, член Высшего совета юстиции Андрей Бойко», — подчеркнул Иван Городиский.

Другие темы

Более подробно о Соглашении об ассоциации Украины и ЕС, его современном состоянии и перспективах имплементации рассказал к. ю. н., профессор, заведующий кафедрой европейского права Львовского национального университета им. И. Франко Михаил Макиевич. Он отметил: «Реализация судебно-правовой реформы является одним из ключевых элементов имплементации Соглашения об ассоциации с ЕС, которая на долгий период времени станет путеводителем в реализации евроинтеграционной стратегии Украины. Обеспечение действительно независимой и эффективной судебной власти является на сегодня одной из ключевых предпосылок реализации реформ и в других сферах общественной жизни на пути к Европейскому Союзу».

Доцент кафедры административного и финансового права Львовского национального университета им. И. Франко Владимир Решота рассказал об особенностях работы административной юстиции Великобритании и опыте Украины.

Примечательно, что участники конференции не обошли вниманием и болезненный на сегодня вопрос первичного квалифоценивания судей. К примеру, член правления ААС, судья КААС Ирина Желтобрюх рассказала о своем опыте прохождения первичного оценивания.

Завершала выступления участников одна из организаторов мероприятия, глава отделения ААС в Львовской области, судья Львовского окружного административного суда Роксолана Качур. Она остановилась на плане действий по укреплению независимости и беспристрастности судебной власти в свете рекомендаций Совета Европы, а также сообщила, что Ассоциация административных судей сделает перевод рекомендаций Совета Европы – плана действий по укреплению независимости и непредвзятости судебной власти, который будет направлен всем судьям административных судов Украины.

Кроме этого, глава местного отделения ААС предложила Львовской ГСА новое перспективное направление сотрудничества — предоставлять официальную детализированную отчетность о расходах судебного сбора общественным деятелям, судьям и всем заинтересованным гражданам. «Это будет новый виток совместной прозрачной деятельности», — сказала Роксолана Качур.

Новые идеи

Это далеко не все интересные предложения, прозвучавшие в ходе конференции. Нашла поддержку у ее участников и совместная идея, чтобы вместе с Украинским католическим университетом, Львовским национальным университетом им. И. Франко, Ассоциацией административных судей создать платформу для обучения судей. «Эта платформа позволит смотреть на проблемы одним взглядом и одними глазами. Мы сможем обеспечить единое понимание судьями в любой точке Украины таких базисных понятий, как справедливость и верховенство права, и граждане от этого получат эффект. Каждый судья владеет концептуальными знаниями, которыми может поделиться со своими коллегами», — отметила, в частности, Наталья Блаживская. Она подчеркнула, что в ближайшем будущем можно будет объявить о том, что стартует набор на такое обучение. Эту идею поддержал и Иван Городиский: «Мы уже давно думали над программой обучения для судей, поэтому очень рады, что у нас совпали цели».

«Украинский католический университет указал на необходимость такого обучения, а судьи сразу же подсказали методы. Оказывается, они давно искали, кто бы взялся за такую ответственную и авторитетную миссию. Нам всем нужно, чтобы понимание справедливости было единым среди всех судей», — подчеркнул Богдан Санин и добавил: «Мы очень хотели бы, чтобы ГСА перешла на прозрачные закупки. Мое убеждение, что это должна быть площадка ProZorro». «Мы должны распространить практику отчетов на всю Украину, но пилотный проект сделаем совместно с Львовом», — подчеркнула Наталья Блаживская.

Все участники сошлись на том, что необходимо чаще проводить подобные мероприятия по всем регионам страны, ведь такие платформы для обсуждения насущных вопросов в судебной сфере не только выстраивают конструктивный диалог, но еще и являются площадкой для генерации идей, направленных на усовершенствования судебной системы.

Организаторы мероприятия подчеркнули, что будут и дальше организовывать такие мероприятия во Львове. «Очень приятно, что судьи и ученые приобщаются к публичным обсуждениям, важных для административной юстиции вопросов, совместно ищут ответы с участием иностранных судей, членов Европейской ассоциации административных судей, членом которой недавно стала ААС. Спасибо А. Пасенюку, В. Тертычному, С. Богаченко, Н. Блаживской, Р. Кухте, Р. Лемик и всем другим, кто прилагал усилия для организации данной конференции», — отметила Роксолана Качур.

Украинские судьи за последние два года стали более открытыми к диалогу с обществом. Они вступают в диалог и дискуссии, присоединяются к волонтерской деятельности, принимают участие в круглых столах. Но политики и СМИ продолжают манипулировать общественным мнением о неквалификационности судей

Резолюция

Завершая конференцию, вице-президент ААС, судья Высшего административного суда Украины Наталия Блаживская отметила следующее:

«Завершая Международную научно-практическую конференцию «Административная юстиция: европейское направление развития», от имени ААС и участников конференции мы считаем необходимым объявить следующую резолюцию:

1) судебная реформа является необходимым элементом для развития государства. Профессиональное судейское сообщество готово к реформированию и готово максимально содействовать в этом;

2) в то же время тот способ и некоторые инструменты, которые были использованы политическими силами, не гарантируют полного достижения тех результатов, которые задекларированы. Кроме этого, в них заложены риски, которые не будут способствовать обеспечению эффективной деятельности судебной системы и повышению авторитета судебной власти;

3) ААС публично обращается к ответственным представителям власти, лидерам политических сил с предложением конструктивного сотрудничества в рамках единой рабочей группы по совершенствованию и доработке законодательства, принятого в развитие провозглашенной судебной реформы, для того, чтобы его нормы четко соответствовали общепринятым международным демократическим стандартам. В рамках такого сотрудничества мы можем рассчитывать на поддержку европейских судей и нашего надежного партнера — Европейской ассоциации административных судей. Уверены, что опыт и знания представителей ЕААС обеспечат нам всем высокий стандарт и качество при разработке законодательных норм в сфере правосудия, которые с участием наших европейских партнеров будут иметь все шансы стать образцовыми. О готовности к такому активному сотрудничеству уже сообщено в письме ЕААС, копия которого размещена на сайте ВАСУ;

4) создать совместно с Украинским католическим университетом и Львовским национальным университетом им. И. Франко универсальную обучающую платформу для обеспечения профессионального совершенствования и обмена опытом между судьями и учеными Украины и зарубежных стран;

5) с целью повышения авторитета судебной системы, открытости и прозрачности материального обеспечения судов предложить Государственной судебной администрации (ГСА) новый формат сотрудничества между судами, гражданским обществом и ГСА, а именно предоставлять судьям, общественным деятелям и всем заинтересованным гражданам детализированную официальную отчетность о доходах и расходах судебного сбора; о методике и критериях распределения поступившего судебного сбора; о путях и сроках внедрения инновационных решений в судебной системе (электронный суд, электронный кабинет, интерактивная площадка и др.); запустить пилотный проект на базе Львовского территориального управления ГСА, а потом по всей Украине;

6) данную резолюцию направить ответственным национальным лидерам, представителям законодательной и исполнительной власти, профессиональным экспертным институтам, международным учреждениям, в т.ч. ООН, Совету Европы и Европейскому парламенту.

В сотрудничестве успех! Сильны вместе!».