Европейские стандарты и украинские реалии люстрации

Наталья Мамченко,
Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

Разговоры о люстрации многих уже утомили. И вроде бы процесс идет, но результаты его пока видны слабо. Есть немало уволенных согласно Закону «Об очищении власти», но некоторые из них уже успели восстановиться в должностях через суд, а сам люстрационный закон вызывает массу вопросов, в т. ч. насколько он соответствует Конституции.

На днях в студии программы «Реальный суд» телеканала «Право ТВ» состоялась дискуссия, в которой приняли участие те, кто высказывал противоположные точки зрения на люстрационный закон на последнем заседании КСУ 22 марта. Это экс-председатель Конституционного Суда Украины Иван Домбровский, директор департамента по вопросам люстрации Министерства юстиции Украины Татьяна Козаченко и заместитель председателя Совета судей Украины Богдан Монич.

Судьям не хватило смелости?

Как известно, участники конституционного производства от судейского корпуса, а также некоторые эксперты пришли к выводу, что ряд положений люстрационного закона нарушают конституционные права граждан. Поддержали нормы закона представитель Президента, привлеченный эксперт, судья КСУ в отставке И. Домбровский и народные депутаты-авторы закона. Как отметил И. Домбровский, после публикации «Судебно-юридической газеты» «Люстрация ушла в закрытый режим» (см. №12 от 28 марта 2016 г.) ему начали звонить работающие судьи с обвинениями в «измене судейскому корпусу».

В своем выступлении в КСУ И. Домбровский высказал точку зрения, что Закон «Об очищении власти» никак не ущемляет права судейского корпуса. «Судей, выносивших решения в отношении участников массовых акций протеста в 2013–2014 гг., никто автоматически не увольняет. Их увольняют только на основании представлений Высшего совета юстиции, который в ходе соответствующей процедуры устанавливает в действиях судей факты нарушения ими закона и, соответственно, нарушения присяги», – заявил 22 марта судья. Он отметил, что в ситуации, когда в судах было приостановлено рассмотрение исков люстрированных лиц, а в КСУ были направлены соответствующие представления, в значительной степени виноваты сами суды, которые вполне могли рассматривать такие дела, но не решались взять на себя ответственность.

Как отметил И. Домбровский в студии «Реального суда», субъекты конституционных представлений – 47 народных депутатов и Верховный Суд Украины ссылаются на то, что отдельными положениями Закона нарушаются конституционные права граждан, хотя это не совсем так. По его словам, этот Закон посягает не на права граждан, предусмотренные в разделе 2 Конституции, а на права и интересы должностных лиц государственных органов с властными полномочиями, при этом только в связи со злоупотреблением ими своими полномочиями. Субъекты обращений в КСУ ссылались на то, что «люстрация применяется к должностным лицам только на основании того, что они находились на определенных должностях в период президентства В. Януковича, а не из-за допущенных ими злоупотреблений». Однако, по мнению судьи, такие утверждения безосновательны и противоречат содержанию Закона, который должен оцениваться не путем выдергивания отдельных предложений или их частей, а в результате системного и полного анализа всех его норм.

«Такие обоснования субъектов представлений противоречат положениям ч. 1 ст. 1 Закона, в которых предусмотрено, что очищение власти (люстрация) применяется к лицам, которые своими решениями, действиями или бездействием противоправно нарушали права и свободы человека. Это означает, что для применения люстрации в виде увольнения с должности к любому из указанных в Законе субъектов властных полномочий требуется установление и доказывание не только факта нахождения такого лица на соответствующей должности в определенный временной промежуток, но и фактов (обстоятельств) совершения им определенных действий (или бездействия) в период занятия должности, которые привели к нарушению прав и свобод граждан», – сказал, в частности, И. Домбровский. Обязанность проверить соблюдение этих требований Закона субъектом увольнения возлагается на суд.

Также, по словам экс-председателя КСУ, безосновательным является утверждение ВСУ о якобы установленной Законом коллективной ответственности. Это опровергается указанным выше требованием ст. 1 Закона о необходимости применения именно принципа индивидуальной ответственности. Этот принцип фактически защищает лиц, которые в рамках законодательства принимают решения коллегиально. Установление индивидуальной вины каждого из членов коллегиального органа, по сути, невозможно. Поэтому, считает И. Домбровский, ссылки в конституционных представлениях на нарушение презумпции невиновности безосновательны, поскольку на необходимость ее соблюдения указывается в Законе.

«Несоблюдение указанных требований Закона в каждом отдельном случае является виной лиц, которые применяют Закон, и судей, которые, рассматривая жалобы на такие решения, не реагируют на это должным образом. Но это не недостаток Закона, – подытожил И. Домбровский. Он считает, что суды вполне могли бы сами выносить решения по искам люстрированных лиц. Ранее представитель ВСУ в КСУ, судья Верховного Суда Александр Волков отметил, что ситуация с приостановлением рассмотрения исков сложилась в связи с тем, что судьи «были напуганы законом»: «Суды могли бы вынести решение по этим искам, но судьи выбрали путь разъяснения им норм Закона. Судей долго пугали этим Законом». «Видимо, «запуганным» судьям необходимо сделать выбор относительно своей дальнейшей деятельности», – считает И. Домбровский.

Новый законопроект

На данный момент в парламенте зарегистрирован новый вариант законопроекта о внесении изменений в закон «Об очищении власти». Напомним, накануне заседания КСУ, 22 марта в парламенте разразился скандал, связанный с внезапным исчезновением проекта изменений в Закон «Об очищении власти», подготовленного весной 2015 г. по итогам промежуточного вывода Венецианской комиссии. «Пропажу» законопроекта №2695 первым обнаружил первый заместитель председателя Комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики и правосудия Леонид Емец. Выяснилось, что когда он был на сессии ПАСЕ в Страсбурге, 27 января 2016 г. Комитет ВР по вопросам правовой политики и правосудия провел заседание, на котором без обсуждения, в пакете с другими инициативами решил вернуть этот законопроект его авторам на доработку. В выводе Комитета о законопроекте обращается внимание на ряд серьезных проблем, которые он содержит. Отмечается, в частности, что он не соответствует всем требованиям, которые указала в своих выводах Венецианская комиссия. Например, действие Закона «Об очищении власти» предлагалось распространить на выборные должности, хотя Венецианская комиссия возражала против такой постановки вопроса.

18 марта Л. Емец зарегистрировал аналогичный законопроект с прежним номером, но с несколькими дополнениями. В частности, запрет на занятие должностей им предлагается распространить на ряд судей действующего состава Конституционного Суда. Сохраняется попытка подвести под действие люстрационных процедур кандидатов в депутаты всех уровней. Также предлагается запретить работать на государственной службе (правда, без указания, каким именно способом) «штатным сотрудникам» и «негласным агентам» ФСБ России.

Впрочем, новый текст законопроекта, который был внесен в марте 2016 г., в Венецианскую комиссию не направлялся. Однако в Министерстве юстиции, как сообщил министр Павел Петренко, уже поставили вопрос перед руководством парламента о том, что за подготовленные изменения нужно голосовать. «Полностью все рекомендации Венецианской комиссии мы учесть не сможем, поскольку некоторые из них не найдут поддержки в парламенте. Но ключевые рекомендации, такие как вынесение процедуры люстрации судей в отдельный закон и создание независимого люстрационного органа, мы учли и внесли в проект изменений», – подчеркнул он.

Очевидно, если Конституционный Суд Украины признает отдельные положения действующего Закона «Об очищении власти» неконституционными, проект №2695 также необходимо будет менять. Как считает И. Домбровский, «если будут изменения в закон, мы можем еще больше застрять в болоте». Что будет, если появится пункт, касающийся люстрации судей КСУ? Сможет ли КСУ рассматривать положение, которое касается его?

Кто тормозит иски люстрированных

Экс-глава КСУ считает, что в ситуации, когда иски люстрированных лиц зависли в судах на продолжительное время, виноваты сами суды. «Суд во время рассмотрения дела руководствуется принципом верховенства права, в соответствии с которым, в частности, человек, его права и свободы признаются наивысшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства. Суд применяет принцип верховенства права с учетом судебной практики ЕСПЧ. Верховный Суд обращается к Конституционному Суду и говорит, что нарушается принцип верховенства права, ссылаясь на решения Европейского суда. Так почему суд первой инстанции не может вынести решение с учетом этого? Я поделил бы судей на смелых и разумных. Но к разуму еще нужна смелость, чтобы принять решение», – утверждает И. Домбровский.

Однако, по словам представителя Совета судей Богдана Монича, есть еще аспект, связанный с давлением на судей. Например, когда к ним на заседания приходят общественные активисты, народные депутаты, которые не просто присутствуют, а прямо говорят, что если будет принято решение в пользу увольняемого, судья понесет ответственность. «Мы помним, что в суды приходили представители Министерства юстиции, общественные активисты, и было чрезвычайное давление на этих судей. В результате мы получили то, что получили. Венецианская комиссия предоставила свои рекомендации, и в люстрационный закон были подготовлены изменения. Т. е. само государство признало, что есть определенные недостатки. Уже прошло более года, а изменения, на которые указывала Венецианская комиссия, не внесены. Множество людей уже уволены со своих должностей. Сегодня они не могут дождаться судебных решений. Хотим ли мы такой ситуации, чтобы Европейский суд по правам человека восстановил тысячи государственных служащих, когда на их должностях уже будут работать другие люди? Мы этого добиваемся, или, возможно, нам следует дождаться вердикта Конституционного Суда? Скажет КСУ, что какие-то нормы неконституционны – процесс все равно не остановится», – считает Б. Монич.

С ним категорически не согласна Т. Козаченко, по словам которой изменения в законы – это «нормальный процесс». «У Вас субъективная точка зрения, которая говорит о том, что ни один закон не имеет шанса для изменения. Непосредственно народные депутаты как представители народа приняли этот закон и определили основания для увольнения, которые внесли в рамках действующего законодательства. Количество людей, по отношению к которым применен запрет на занятие госдолжностей – 930. А у нас 300 тыс. госслужащих, более 200 тыс. работают в правоохранительных органах и 7,5 тыс. судей. Это говорит о том, что этот круг действительно ограничен», – считает представитель Министерства юстиции.

По ее словам, каждая страна, в т. ч. Украина определяет сообразно собственной безопасности и национальным интересам, какая из таких должностей представляет опасность. «Я пытаюсь защищать страну, мы должны упредить риски. Очень важно, чтобы каждый судья и судебная власть в целом понимали, что независимость судебной системы и независимость судьи – это не привилегия. Это не означает защиту их от того, что они нарушают. Независимость – это обязанность судьи. Если судья не считает себя независимым, он не должен оставаться в судебной власти, потому что не может обеспечить вынесение решения именем Украины», – считает Т. Козаченко. Также она отметила, что в практике ЕСПЧ есть решения о праве государств устанавливать запрет на занятие должностей.

«Ни один судья не упоминал о решении ЕСПЧ «Найдин против Румынии» от 21.10.2014. В нем написано, что всем в Румынии, кто служил в политической полиции, запретили доступ к государственной службе. Найдин, который обратился за защитой своих прав в ЕСПЧ, указал, что никто не принял во внимание, что такие же, как он, остались на службе, что он на своей должности совершал исключительно позитивные действия. Но ЕСПЧ отметил, что государство имеет право определять право доступа к госслужбе, и если оно считает, что эти критерии влияют на лояльность к демократическим принципам, то гарантирует права и безопасность других лиц», – рассказала Т. Козаченко.

Также она жестко раскритиковала суды за бездеятельность при рассмотрении исков люстрированных лиц. «Я не могу согласиться с Б. Моничем, что суды имеют право приостанавливать рассмотрение дел до решения КСУ. На самом деле Кодекс административного судопроизводства ничего не говорит о сомнениях судьи. Если у судьи нет возможности применить действующий закон, он вообще не имеет права быть судьей. Сейчас в Реестре люстрированных лиц более 900 человек, но судебных исков и дел в судах более тысячи, и фактически все они приостановлены до рассмотрения КСУ. Это говорит о том, что нарушается право людей на получение ответа и на судебное разбирательство, на справедливое решение. Человека могли уволить как по закону, так и с нарушением закона, и последнее означает, что должно быть рассмотрено дело о восстановлении его в правах. Фактически таким образом судебный корпус устранился от того, чтобы вершить правосудие и выносить решения. Это говорит о корпоративной политике, при которой игнорируется решение конкретного вида дел. Непосредственно Конституционный Суд должен рассматривать конституционные ходатайства в минимальные сроки, максимум за 3 месяца. 16 апреля прошел год, как были остановлены дела. У людей нет возможности восстановиться на работе или получить заключение, что закон был к ним применен правильно. Это недопустимо с точки зрения судопроизводства. Но это, к сожалению, не мешает конкретным судьям выдавать конкретные решения-индульгенции исключительно для должностных лиц на высоких должностях, которые не просто возвращаются на должности, а возвращаются судом. После этого их невозможно уволить, чем должность фактически передается в частную собственность. Судебная ветвь власти в этом принимает непосредственное участие», – подытожила Т. Козаченко.

Выходит, корень проблемы не в том, как применить закон о люстрации. Когда судьи смогут осознать себя самостоятельной ветвью власти, неподконтрольной парламенту, правительству и Президенту, а именно независимой, способной применять принцип верховенства права, а не лишь принцип законности в случаях, когда это необходимо, только тогда ни Закон «Об очищении власти», ни давление со стороны общественности не смогут сбить их с истинного пути.