Административно-процедурный кодекс: эксклюзивное интервью с И. Емельяновой

На прошлой неделе, 5 октября Министерство юстиции Украины закончило прием предложений и замечаний к проекту Административно-процедурного кодекса Украины. Напомним, данный Кодекс призван урегулировать на законодательном уровне порядок деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления в части их отношений с гражданами и юридическими лицами. Кроме того, АПК должен создать гарантии надежной правовой защиты для граждан от возможных правонарушений со стороны органов и должностных лиц.

Напомним, все предыдущие попытки принять АПК закончились ничем: в 2008 г. проект Административно-процедурного кодекса уже вносился на рассмотрение Верховной Рады, но впоследствии был отозван. О нюансах нового урегулирования в эксклюзивном интервью «СУДЕБНО-ЮРИДИЧЕСКОЙ ГАЗЕТЕ» рассказала первый заместитель Министра юстиции Украины Инна Емельянова.

– Инна Ивановна, какие задачи преследует принятие Административно-процедурного кодекса?

– Принятие Административно-процедурного кодекса – радикальный шаг по обновлению административного законодательства Украины, направленный на внедрение новой идеологии функционирования органов власти как деятельности по обеспечению реализации прав и законных интересов физических и юридических лиц. При этом следует понимать, что модернизацию государственного управления в сервисное, ориентированное на потребности граждан и бизнеса, можно обеспечить лишь путем введения комплекса мероприятий, которые направлены на построение сервисного государства.

Прежде всего, данную задачу можно осуществить с помощью реформирования системы государственного управления, достижения упорядоченности и действенности системы органов исполнительной власти, поскольку именно система этих органов обеспечивает практическую организацию выполнения задач, которые поставлены перед государством и обществом. Второй составляющей успешного решения поставленной задачи является модернизация государственной службы. Такая модернизация направлена на построение в Украине профессиональной государственной службы, которая будет обеспечивать эффективную деятельность органов государственной власти и предоставление качественных услуг гражданам. И только третьей составляющей станет принятие Административно-процедурного кодекса. Нужно учитывать и тот аспект, что обеспечить осуществление всего комплекса этих мероприятий в разные времена не удавалось, поэтому принятие Кодекса откладывалось.

– Позволит ли АПК обеспечить равенство лиц перед законом и эффективность осуществления контроля, в частности судебного, за законностью деятельности органов власти?

– Положения проекта Кодекса обеспечивают четкую регламентацию процедурного аспекта отношений личности и власти. При таких условиях государственный служащий или служащий органа местного самоуправления будет лишен возможности действовать произвольно. Это, во-первых, обеспечит равенство лиц перед законом, ведь ко всем однотипным делам будет применяться одинаковая процедура, а во-вторых, существование законодательно установленной процедуры является исходной точкой для осуществления контроля, в частности судебного, за законностью деятельности органов власти.

При разработке проекта Кодекса его авторы использовали лучшие достижения современной административной науки и зарубежный опыт. В частности, авторы документа учитывали принципы административной процедуры, рекомендованные Комитетом министров Совета Европы. Можно сказать, что они предложили новый взгляд на общественное предназначение основных институтов административного права в Украине.

– Урегулирован ли в достаточной степени в проекте АПК вопрос рассмотрения административных дел?

– Ответом на этот вопрос может быть цитата из комментариев, предоставленных экспертами Программы SIGMA, совместной инициативы ЕС и Организации экономического сотрудничества и развития по результатам рассмотрения ими проекта Административно-процедурного кодекса. Так, эксперты обращают внимание разработчиков на то, что «проект Административно-процедурного кодекса является очень подробным».

Об этом свидетельствует и краткий анализ положений проекта Кодекса.

Так, одно из ключевых мест в комплексном понимании сущности административной процедуры занимают принципы, по которым она осуществляется. Поэтому раздел I «Общие положения» проекта почти полностью посвящен принципам, а именно: верховенства права, законности, равенства участников административного производства перед законом, использования полномочий с надлежащей целью, обоснованности, беспристрастности административного органа, пропорциональности, гласности и открытости, своевременности и разумного срока, обеспечения правовой защиты и т. д. Эти принципы также наполнены конкретными механизмами их реализации через права и обязанности участников административной процедуры.

Основы административного производства установлены в разделе II проекта Кодекса. Так, отдельные главы определяют состав и статус участников административного производства (административный орган, адресат, в т. ч., заявитель, жалобщик, заинтересованное лицо) и лиц, способствующих рассмотрению административного дела (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики): их правосубъектность, права и обязанности. Регулируется вопрос обеспечения беспристрастности административного органа, а также объективности в процессе деятельности лиц, способствующих рассмотрению дела, в т. ч. определены основания для возможных отводов. В этом же разделе предлагается урегулировать вопросы документирования административного производства, доказательств, административных расходов (связанных с осуществлением административного производства), а также процедурных сроков – порядка их исчисления, восстановления и продления.

Подход к разделению административного производства на виды в зависимости от инициатора дела (лицо или административный орган) нашел свое отражение в регулировании стадии инициирования производства, и прежде всего, в главе, посвященной подаче заявления лицом: определяется форма и содержание заявления, порядок его регистрации, оставления заявления без движения, направления по принадлежности и т. п.

Следует отметить, что отношения, касающиеся предоставления административных услуг (в порядке административного производства по заявлению), будут регулироваться в части процедуры их предоставления этим Кодексом и другими законами, которые регулируют соответствующие отношения. Например, положениями Закона Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» регулируется общий порядок получения лицензий субъектами хозяйствования, а Законом Украины «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей» детально регламентирована процедура регистрации субъектов хозяйствования. Вместе с тем, проектом Кодекса предусматривается, что для отдельных видов административных дел законом устанавливаются особенности осуществления этих процедур относительно перечня документов, необходимых для рассмотрения дела, сроков их рассмотрения, размеров платы, если таковая взимается.

В этом же разделе определяется порядок открытия и подготовки административного дела к решению (в частности, истребование дополнительных документов и сведений, рассмотрение ходатайств участников административного производства, доступ к материалам административного дела, получение согласований и заключений от других органов, осмотр на месте, осмотр вещей), приостановления и закрытия административного производства, а также рассмотрения и решения административного дела.

Процедура рассмотрения индивидуального дела, как известно, завершается принятием административного акта. В этой части новеллой проекта Кодекса является дополнение раздела об административном акте главой о действии и прекращении действия административного акта, а именно: определяются условия, при которых административный акт является ничтожным, условия правомерности административного акта, отзыва или признания его недействительным, устанавливается возможность пересмотра административного акта по вновь открывшимся обстоятельствам и т. д.

Административное обжалование выделено в отдельный раздел проекта Кодекса. Субъектом рассмотрения жалобы по проекту является высший относительно административного органа, который рассматривал административное дело, орган исполнительной власти, орган или должностное лицо местного самоуправления, которые уполномочены рассматривать и принимать решения по затронутым в жалобе вопросам. Также субъектом рассмотрения жалобы может быть комиссия, образованная административным органом для рассмотрения жалоб.

Отдельным разделом проекта Кодекса определяется порядок исполнения административного акта, в т. ч. принудительного.

– Как будет контролироваться соблюдение сроков, установленных АПК?

– Кодекс устанавливает общий принцип: «разумный срок» рассмотрения. Конкретные сроки предоставления административной услуги будут определяться в зависимости от вида услуги в специальных законах. Однако соблюдение этого принципа должно означать для служащего: не стоит ожидать завершения определенного законом срока – необходимо предоставить услугу в минимально краткий срок, который возможен.

Контроль за соблюдением сроков, как и контроль за соблюдением других положений проекта Кодекса, должен обеспечиваться в соответствии с положениями Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Украины.

Кроме этого, проектом АПК предусмотрен новый для Украины механизм досудебного обжалования действий субъектов рассмотрения административного дела. Одним из оснований обращения с жалобой в административный орган является бездеятельность административного органа в случае непринятия административного акта в установленный законом срок или очевидного промедления с рассмотрением административного дела (принятием процедурных решений или процедурных действий). Данное положение содержится в ч. 4 ст. 101 проекта Кодекса.

– Достаточно ли, по Вашему мнению, на сегодняшний день регламентирован вопрос оплаты административных услуг?

– Положениями Закона Украины «Об административных услугах», подписанного 28 сентября с. г. Президентом Украины, предусмотрен механизм, при котором платный характер предоставления конкретной административной услуги должен устанавливаться отраслевым законодательным актом, где предусмотрено предоставление этой административной услуги. Перечень административных услуг и плату (административный сбор) за их предоставление будет определять отдельный закон.

Вопросу платы за предоставление административных услуг (административному сбору) посвящен ряд положений Закона, среди которых ст. 11, которой предусмотрен порядок установления платности государственной услуги и размера такой платы, порядок внесения субъектом обращения платы за предоставление административных услуг, особенности установления платы.

– На практике клиентов нередко фактически обязывают получать набор «платных услуг», в перечень которых входят, например, ксерокопирование и ламинирование документов органами власти. Насколько это соответствует законодательству?

– Перечисленные услуги (ксерокопирование и ламинирование документов), в соответствии с положениями Закона Украины «Об административных услугах», не отнесены к комплексу действий и решений субъекта предоставления административных услуг, необходимых для получения государственной услуги. Соответственно, их стоимость не учитывается в стоимости предоставления конкретной административной услуги. При этом Законом установлено, что взыскание за предоставление административных услуг каких-либо дополнительных, не предусмотренных законом платежей или требование уплаты каких-либо дополнительных средств запрещается.

В то же время, Законом предусмотрена возможность предоставления сопутствующих услуг (изготовление копий документов, ламинирование, фотографирование, продажа канцелярских товаров, предоставление банковских услуг и т. п.) в помещениях, где размещаются центры предоставления административных услуг, других помещениях, где предоставляются административные услуги. Такие услуги предоставляются субъектами хозяйствования, отбор которых осуществляется субъектом предоставления административных услуг или органом, который образовал центр предоставления административных услуг, на конкурсной основе по критериям обеспечения минимизации материальных затрат и затрат времени субъектов обращения.

– Разработан ли на данный момент исчерпывающий перечень административных услуг?

– На сегодня уже принят ряд постановлений Кабинета министров Украины, которым определен перечень платных административных услуг, предоставляемых каждым министерством, другим центральным органом исполнительной власти, их территориальными органами.

Кроме этого, согласно постановлению Кабинета министров Украины №1274 от 5.12.2011 «О Реестре административных услуг», Министерством экономического развития и торговли обеспечивается функционирование Реестра административных услуг – единой компьютерной базы данных об административных услугах, предоставляемых в соответствии с законодательством центральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, местными администрациями, предприятиями, учреждениями и организациями, которые принадлежат к сфере их управления, а также органами местного самоуправления.

– Какие дальнейшие шаги планирует делать Министерство юстиции Украины в направлении реформирования законодательства, регулирующего процедурные моменты в деятельности государственных органов?

– На сегодняшний день нашей задачей является представление на рассмотрение Кабинета министров Украины проекта Административно-процедурного кодекса Украины и обеспечение сопровождения его рассмотрения, а также дальнейшее сопровождение проекта в Верховной Раде Украины. И следующим шагом станет обеспечение внедрения принятого Верховной Радой Украины Административно-процедурного кодекса Украины. Кроме этого, требует внимания и работа по дальнейшему упорядочению административных услуг.