Отбор судей: зарубежный опыт и украинские реалии

Новая процедура отбора кандидатов в судьи уже показала себя в действии. Первые этапы (тестирование, квалификационный экзамен, определение рейтинга, зачисление будущих судей в резерв) пройдены. В скором времени, в сентябре, состоится конкурс на замещение вакантных должностей в судах. Немало юристов отмечают, что до вступления в силу Закона «О судоустройстве и статусе судей», когда в каждой области функционировали квалификационные комиссии судей, их подход к определению уровня знаний и профессионализма кандидатов значительно отличался. Если в одних областях квалифкомиссии добросовестно относились к отбору, то в других порой не обращали внимания даже на конституционные требования к претендентам. В связи с этим Высший совет юстиции, которому комиссии направляли рекомендации о назначении судей, был вынужден неоднократно возвращать материалы.

Очевидно, что благодаря таким законодательным новшествам, как независимое тестирование и конкурсный отбор, процедура отбора будущих судей значительно усовершенствовалась. Хотя эксперты Венецианской комиссии и назвали ее в своем заключении слишком усложненной, однако можно ли утверждать, что она намного проще в других странах? «Судебно-юридическая газета» решила сравнить отечественный механизм наполнения кадрами судейского корпуса с тем, который существует в России, а также в странах Европы и США.

Без экзаменов никуда

Нынешняя процедура отбора кандидатов в суды Украины достаточно схожа с действующей у нашего ближайшего соседа – Российской Федерации, за исключением некоторых аспектов. В частности, в законодательстве РФ тоже есть такие элементы, как квалификационный экзамен и конкурс, однако отсутствуют этапы анонимного тестирования, подготовки будущего судьи в специальном учебном заведении, определения рейтинга кандидатов по результатам квалифэкзамена. На первый взгляд, этапов для будущего судьи в РФ меньше, но на практике это вовсе не означает, что вся процедура проходит быстро.

Из-за особенностей государственного устройства в РФ действуют Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии субъектов федерации. У нас же подобный орган только один – Высшая квалификационная комиссия судей Украины, а областные квалифкомиссии, напомним, новым Законом упразднены. Функции этих органов в РФ несколько иные, чем у сегодняшней ВККС Украины и бывших областных квалифкомиссий. ВККС РФ объявляет отбор в судьи, а также на административные должности: председателя и зампредседателя Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, федерального арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда, окружного (флотского) военного суда, а коллегии судей в федерациях – на должности в остальные суды. Так же, как и в Украине, председатель российского суда, в котором открылась вакантная должность, в течение 10 дней сообщает об этом соответствующей квалификационной коллегии судей, а та объявляет об открытии вакансии в СМИ с указанием времени и места приема заявлений от претендентов на должность судьи. С заявлением о желании сдать квалификационный экзамен на должность судьи может обратиться любой гражданин, соответствующий требованиям Закона. Важно, что комиссия не вправе отказать в приеме экзамена на должность судьи гражданину, представившему необходимые документы.

В отличие от отечественной процедуры проверки знаний претендента, состоящей из двух этапов (анонимного тестирования и допуска к сдаче квалифэкзамена по его результатам), в РФ только один этап – экзамен.

Квалификационный экзамен, проводимый в Украине, напомним, состоит из двух частей: тестов, успешность которых определяет компьютер, и практического задания, за которые выставляет баллы экзаменационная комиссия. В РФ же квалифэкзамен на должность судьи проводится по экзаменационным билетам, каждый из которых содержит три вопроса по различным отраслям права, две задачи из судебной практики и одно практическое задание (проект процессуального документа). Он подразделяется на устную и письменную работы. Опрос на экзамене должен быть проведен по всем вопросам экзаменационного билета даже в случае, если по какому-то из них кандидат показал недостаточную подготовленность. По усмотрению экзаменатора, кандидату могут быть предложены дополнительные вопросы в пределах программы подготовки судей. Устные ответы и письменная работа оцениваются на «отлично», «хорошо», «удовлетворительно» и «неудовлетворительно» (а не в баллах, как в Украине), а по итогам экзамена делается вывод: «квалификационный экзамен на должность судьи сдал» или «не сдал».

Решения об оценках и по итогам экзамена принимаются открытым голосованием простым большинством голосов членов комиссии, принимавших участие в приеме экзамена (у нас каждый член экзаменационной комиссии выставляет собственный балл, которые потом суммируются). Результаты экзамена объявляются в день его завершения и отражаются в протоколе. При отрицательном результате, равно как и при неявке на экзамен без уважительной причины, кандидат вправе сдать его повторно в срок, определяемый экзаменационной комиссией, но не ранее, чем через шесть месяцев. В Украине кандидату в таком случае придется ждать год. Экзаменационная комиссия выдает лицу, сдавшему квалифэкзамен, удостоверение установленного образца. Результаты экзамена действительны (как и в Украине) в течение трех лет с момента его сдачи.

Конкурс без критериев

Следующий этап отбора судей – конкурс. Именно на конкурсной основе отбор происходит в подавляющем большинстве стран Западной и Южной континентальной Европы. По такой же системе он происходит и в России. Так, после успешной сдачи экзамена гражданин обращается в квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации его на вакантную должность судьи. Коллегия принимает решение, учитывая достоверность предоставленных сведений и результаты квалификационного экзамена, а также наличие у кандидата опыта работы в правоохранительных органах, государственных и ведомственных наград, почетного звания «Заслуженный юрист РФ», ученой степени по юридической специальности (п. 8 ст. 5 Закона РФ «О статусе судей в РФ»). Несмотря на это, как подчеркнул в своем интервью судья Конституционного Суда РФ Михаил Клеандров, в организационно-правовом механизме отбора кандидатов в судьи сегодня фактически не реализован принцип конкурса, ведь его суть – определение победителя среди участников по заранее зафиксированным критериям. По каким критериям выявляется победитель конкурса на занятие должности судьи РФ, официально нигде не определено.

В Украине же эти критерии четче: п. 4 ст. 71 ЗУ «О судоустройстве и статусе судей» оговорено, что первоочередным критерием при проведении ВККСУ конкурсного отбора кандидатов на занятие вакантных должностей судьи является количество набранных на квалифэкзамене баллов, а в случае одинакового количества преимущество отдается тому кандидату, который имеет больший стаж работы в отрасли права. Кстати, зарубежные эксперты позитивно оценивают такое условие. В частности, судья Федерального суда претензий США Богдан Футей отметил, что эта норма в украинском законодательстве является достаточно прогрессивной. Впрочем, и в нашей стране процедура отбора пока не обрела полную четкость – не совсем ясно, каким образом ВККСУ будет определять личные и моральные качества будущего судьи в случае участия в конкурсе нескольких кандидатов, имеющих одинаковые показатели по названным выше критериям. Стоит сказать, что для этого в некоторых странах (Нидерланды, Чешская Республика) как этап отбора практикуется психологическое тестирование.

Несомненно, объективность и четкость критериев конкурса – основополагающий аспект отбора. В положениях закона Королевства Испания от 01.07.1985 «О судебной власти» сказано, что для проведения конкурсов между юристами Министерство юстиции в момент объявления конкурса утверждает и публикует соответствующие критерии, на основе которых производится классификация и оценка качеств кандидатов по следующей рейтинговой шкале: а) ученые звания и степени, полученные по юридическим наукам; б) стаж работы по юридическим специальностям либо занятий профессиональной деятельностью; в) должным образом удостоверенное чтение курсов лекций по правовым дисциплинам; г) выступление с докладами, сообщениями, представление рефератов, ученых записок и подобных трудов на курсах или конференциях, представляющих интерес для юридической науки; д) научные публикации по юриспруденции; е) количество и характер дел, которые соискатель вел в судах или трибуналах, вынесенные решения, консультации или юридические услуги, оказанные в рамках адвокатской деятельности».

Консультативный совет европейских судей в Заключении № 1 (2001) рекомендовал, чтобы органы, несущие ответственность за осуществление назначений судей, разработали, опубликовали и ввели в действие «объективные критерии».

В Основных принципах ООН (п. 13) говорится о том, что повышение судей в должности следует проводить на основе объективных факторов – в частности, способностей, моральных качеств и опыта. Таким образом, существует общее согласие в отношении того, что назначения должны осуществляться «с учетом достоинств», основанных на «объективных критериях», и что при этом не должны учитываться какие-либо иные соображения, чтобы исключить риск фаворитизма, консерватизма и корпоративизма. Возможно, по опыту зарубежных стран, выходом из ситуации может стать создание условной шкалы, где по определенной балльной системе будут оцениваться стаж работы по специальности, качество работы, наличие ученого звания и т. д.

Российская Федерация: слово председателям

В случае, если по итогам конкурса ни один из претендентов на должность в российский суд не соответствует требованиям, коллегия судей принимает в отношении каждого из них мотивированное решение об отказе в рекомендации и вновь объявляет в СМИ о приеме заявлений. Такое решение может быть обжаловано в судебном порядке как в связи с нарушением процедуры, так и по существу. Как показывает практика, далеко не всегда решения квалификационных коллегий мотивированы либо содержат в качестве мотивации ссылку на результаты голосования членов коллегии. Не последнюю роль в механизме назначения судей играет руководитель суда – у него есть право своеобразного вето.

Решение коллегии судей о рекомендации на должность судьи в течение 10 дней направляется председателю соответствующего суда. Тот вносит представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи или же возвращает решение с мотивированным обоснованием причин своего несогласия для повторного рассмотрения в ту же квалифколлегию судей. Если коллегия двумя третями голосов подтверждает свое первоначальное решение, председатель обязан в течение следующих 10 дней внести представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи и направить его в Высший Арбитражный Суд РФ (если речь идет о судьях арбитражных судов) или в Верховный Суд Российской Федерации для представления в Администрацию Президента РФ и последующего назначения на должность судьи. У нас, напомним, руководство суда может сыграть лишь вспомогательную роль при определении морально-этических качеств будущего судьи, т. е. фактически устранено от принятия решений.

Впрочем, при всей демократичности нашей системы отбора кандидатов на вакантные должности судьи, она не учитывает степени подготовленности кандидатов для работы в конкретном суде, а также не позволяет тщательно изучить кандидата на месте. В связи с этим наблюдается длительное назначение на должность судьи – от десяти месяцев до полутора лет по отдельным кандидатурам.

США: ненормативно, но жестко

Как отмечают американские судьи У. Даффи и Б. Футей, в США для лиц, которые могут занимать должность судьи, существует немного официальных требований. Нет ограничений по возрасту или образованию, но на практике судьи должны иметь определенный опыт работы в сфере права. Конституция требует, чтобы все федеральные судьи (т. е. в судах, чья юрисдикция распространяется на все штаты), включая Верховный Суд, номинировались Президентом и утверждались Сенатом. Президент вносит кандидатуру на должность судьи в верхнюю палату парламента, Сенат же устраивает открытые, не ограниченные временем слушания по предложенной кандидатуре. На практике слушания могут продолжаться часами, днями и даже неделями. В их ходе сенаторы могут задавать кандидату любые вопросы, касающиеся его биографии, профессионального опыта, взглядов на судебную профессию и общей идеологической ориентации. В конце слушаний сенаторы голосуют за или против утверждения кандидатуры.

За все время существования США лишь 29 кандидатур были либо отвергнуты Сенатом либо отозваны Президентом в ходе слушаний, причем примерно треть из них – из-за своих общественно-политических взглядов. Таким образом, федеральные судьи должны иметь достаточный опыт, чтобы гарантировать номинацию и пройти проверку Сенатом. Более того, они должны пройти исчерпывающую проверку для подтверждения того, что имеют надлежащую рассудительность и черты характера для нахождения на должности судьи. Определенную роль в этом процессе играет Американская ассоциация юристов, которая предоставляет лицам, номинированным на должности федеральных судей, рейтинги от «высококвалифицированный» до «неквалифицированный». Б. Футей и В. Даффи подчеркивают, что процесс отбора судей в Украине может быть усовершенствован с помощью приобщения нейтрального, неправительственного учреждения, аналогичного Американской ассоциации юристов.

Многие штаты также делают акцент на опыте, необходимом для того, чтобы занимать должность судьи. В Огайо, например, лицо, чтобы стать судьей, должно работать юристом как минимум 6 лет. Хотя профессиональный опыт может быть очень разный – одни судьи работали в государственных учреждениях, другие – в больших или малых юрфирмах. Кроме того, в Америке судьи могут войти в судебную систему на любом уровне – как судьи высшего суда, так и нижестоящей инстанции. Эта различность требований, как отмечает Б. Футей, помогает обеспечить разносторонность опыта судей.

Для усовершенствования процесса отбора судей в высшую инстанцию (высшие специализированные суды, Верховный Суд и Конституционный Суд) в США проводится проверка информации относительно кандидата ФБР. Что касается требования о специальном обучении, то много государственных судей в США проходят обучение в Национальном колледже судей – независимой организации, которая готовит юристов к работе на должности судьи. А федеральным судьям образовательная поддержка предоставляется Федеральным судебным центром, судебные семинары и конференции проводятся на ежегодных съездах районных судей и конференциях окружных судей.

Европа: две системы

В Европе в вопросах набора судей действуют разнообразные механизмы. Наиболее распространенной является система конкурсного отбора, хотя есть и исключения, как, например отдельные кантоны Швейцарии, где судьи избираются жителями или парламентом. Конкурс должен быть открыт для всех кандидатов, имеющих диплом юриста, при соблюдении условий, закрепленных в законе, или же для кандидатов, которые имеют не только ученую степень по праву, но и какой-либо практический опыт. Результаты конкурса позволяют кандидату (в зависимости от конкретной страны) быть зачисленным либо непосредственно в судейский корпус (при условии прохождения базового курса обучения под контролем Высшего совета судей, как это происходит, например, в Италии), либо в соответствующую высшую школу, как это происходит во Франции, Испании, Греции, Нидерландах и Португалии. Специальная школа существует также в Германии, однако она предназначена исключительно для повышения квалификации судей, начальная же их подготовка обеспечивается весьма эффективной системой Juristenausbildung, где преподается единый курс права, общий для будущих судей, адвокатов или нотариусов. Страны, которые не имеют специализированных школ по подготовке судей (например, Италия, Австрия, Бельгия или Скандинавские страны), делегируют функции их подготовки и повышения квалификации органу, осуществляющему самоуправление судебной власти (Высший совет судей), Министерству юстиции или же самим судебным учреждениям.

Системы Common Law, а также те, которые существуют в северных странах, характеризуются отсутствием конкурсных механизмов: здесь назначение на пост судьи является, в первую очередь, завершением курса обучения и подготовки, которую кандидаты проходят на местах.

Таким образом, очевидно, что в первой (конкурсной) системе решающую роль в выборе новых судей играет комиссия, занимающаяся отбором кандидатов, а также образовательные и учебные структуры, хотя формальное назначение и может быть скреплено подписью министра юстиции или даже главы государства. В других системах, напротив, очень сильно влияние исполнительной власти. Впрочем, в таких странах (например, в Англии) существуют другие факторы: историческая традиция, качество юридического образования, условия, необходимые для того, чтобы стать судьей, значение общественного и финансового положения судей, обеспечивающие, с одной стороны, качество отбираемых кандидатов, а с другой – поддержание разделения между ветвями власти и независимости судейского корпуса.

Очевидно, что украинская система отбора будущих судей пока несовершенна. Однако новшества, внедренные новым Законом, безусловно, учли положительный опыт зарубежных стран, которые прошли долгий путь в этом вопросе. Насколько же эффективно будет работать механизм и нужно ли вносить в него коррективы, покажет практика.