У Львові відбувся семінар «Закон України «Про адміністративну процедуру»: основні новели, виклики та подальші кроки»

16 вересня 2022 року у Львівському національному університеті імені Івана Франка відбувся важливий для розвитку адміністративної юстиції захід, присвячений Закону України «Про адміністративну процедуру». Про це повідомляє пресслужба 8ААС.

Семінар об’єднав суддів адміністративної юрисдикції трьох інстанцій України, представників Німецького Фонду міжнародного правового співробітництва (IRZ), Проєктів Європейського Союзу «Право-Justice» та «Підтримка комплексної реформи державного управління в Україні (EU4PAR)», а також наукову спільноту Університету.

Суддівську спільноту представляли:

• Голова та суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду – Михайло Смокович та Наталія Блажівська.
• Голова Восьмого апеляційного адміністративного суду Олег Заверуха, заступник голови суду Віталій Затолочний, судді Оксана Гінда, Василь Гуляк, Надія Ільчишин, Володимир Качмар, Сергій Кузьмич, Андрій Курилець, Оксана Мікула, Романа Хобор, Руслан Шавель.
• Голови та судді шести окружних адміністративних судів у складі Восьмого апеляційного адміністративного округу – Львівського, Волинського, Івано-Франківського, Тернопільського, Рівненського та Закарпатського.

Відкриваючи захід, Голова Восьмого ААС Олег Заверуха на правах співорганізатора висловив слова вдячності за продовження партнерських стосунків між Університетом, Проєктом Європейського Союзу «Право-Justice» та Восьмим апеляційним адміністративним судом та підкреслив важливість цього заходу у цей складний для країни час, коли процеси державотворення та правозастосування ще більше мають гарантувати захист прав людини та утвердження принципу верховенства права.

Олег Заверуха наголосив, що втілення будь-якого проєкту або задуму передбачає проходження певних етапів «від ідеї до втілення», де одним з найважливіших є пошук однодумців, які матимуть схоже розуміння такого задуму і поділятимуть його цілі та цінності: «Переконаний, що сьогодні у стінах Університету зібрались саме такі люди – представники як наукової спільноти, так і практичної сфери, які мають спільні цінності і цілі – служіння державі та людям. А ще раніше такі однодумці об’єдналися задля створення Закону України «Про адміністративну процедуру». Незважаючи на те, що процес прийняття цього закону пройшов десятиліття, можу сміливо констатувати, що темою нашого з вами семінару не є проєкт закону чи перспективи його запровадження, але уже прийнятий законодавцем закон, що набере чинності рівно через п’ятнадцять місяців з моменту цього семінару. На моє переконання, Закон України «Про адміністративну процедуру» повинен докорінно змінити алгоритм взаємодії держави та особи, держави та бізнесу, остаточно зламавши пострадянські, управлінсько-поведінкові та бюрократичні стереотипи, тим самим наблизивши нас до членства у Європейському Союзі».

Ректор Університету Володимир Мельник наголосив, що про важливість прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру» доцільно говорити в контексті безперервної спрямованості органів державної влади на забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами шляхом регламентації різних аспектів таких відносин.

У своїй вітальній промові перший заступник начальника Львівської обласної військової адміністрації Андрій Годик підкреслив, що вказаний нормативно-правовий акт є яскравим прикладом людиноцентричного закону, а задекларований в ньому інститут адміністративної процедури створить єдині правила спілкування між державною, органами місцевого самоврядування, бізнесом і громадянами.

Звертаючись з вітальним словом, голова КАС ВС Михайло Смокович зазначив, що Закон України «Про адміністративну процедуру» - продукт тривалого історичного розвитку. Він пройшов нелегкий шлях формування та становлення. Михайло Іванович переконаний, що з прийняттям цього Закону перед громадянином, який звертається до органів державної влади, відкриваються нові можливості для забезпечення процедури однакового розгляду його звернення, скарги або заяви. Також очільник КАС ВС зазначив, що прийняття цього Закону полегшить роботу адміністративним судам, адже він направлений на ефективний, динамічний захист прав, свобод та інтересів людини, прав та інтересів юридичних осіб у публічний сфері.

Декан юридичного факультету Університету Володимир Бурдін проаналізував історію Закону України «Про адміністративну процедуру», що почалася із затвердження концепції адміністративної реформи у 1998 році та була завершена прийняттям закону у 2022 році, що є, безсумнівно, революційним як для адміністративної юстиції, так і держави в цілому.

Заступник керівника Проєкту Європейського Союзу «Право-Justice» Оксана Цимбрівська зазначила, що даний закон є унікальним, адже він носить центристський характер, адже він націлений на те, щоб забезпечити права людини і особи, яка звертається до адміністративного органу, і він покладає ряд додаткових обов’язків на адміністративний орган по відношенню до особи, яка до нього звертається, щоб відповідно проінформувати особу, щоб рішення, яке дається особі, було належним чином мотивовано, щоб проінформувати особу, яка буде оскаржувати рішення, куди їй потрібно звернутися. Наголосила на тому, що в Законі присутні новельні категорії, зокрема «заінтересована особа» та навіть можливість примирення.

Семінар складався із чотирьох сесій, які охоплювали такі питання:

1. Основні новели Закону України «Про адміністративну процедуру:

1.1. Предмет Закону України «Про адміністративну процедуру», місце в системі законодавства, ключові терміни, принципи.

1.2. Адміністративний орган. Учасники адміністративного провадження та особи, які сприяють розгляду справи.

1.3. Ініціювання та підготовка адміністративної справи до розгляду. Розгляд та вирішення адміністративної справи.

2. Міжнародний досвід застосування уніфікованого закону про адміністративну процедуру: погляд судді.

3. Основні новели Закону України «Про адміністративну процедуру»:

3.1. Адміністративний акт. Чинність та припинення дії. Адміністративне оскарження. Виконання адміністративного акта. Відкликання або визнання недійсним адміністративного акта.

4. Потенційні колізії у законодавстві після набрання чинності ЗАП та шляхи їх вирішення.

Співдоповідачами на першій сесії були старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, заступник голови Правління Центру політико-правових реформ та кандидат юридичних наук Віктор Тимощук та професор кафедри адміністративного та фінансового права Університету, доктор юридичних наук, професор Андрій Школик.

Віктор Тимощук зазначив, що предметом Закону України «Про адміністративну процедуру» є відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб’єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів. У доповіді було підкреслено, що завдяки цьому закону буде вирішено проблеми відсутності базових прав особи у відносинах з органами публічної адміністрації, гарантованих європейськими стандартами адміністративної процедури; домінування державних та відомчих інтересів у регулюванні, в т. ч. переважно підзаконне регулювання процедур; різного підходу у різних актах / сферах / системах органів влади і відсутність єдиних правил; хаотичності законодавства; неефективності багатьох процедур (в т. ч. адміністративного оскарження); відсутності належного регулювання (дострокове припинення дії адміністративного акта, примусове виконання тощо). Як результат, Закон України «Про адміністративну процедуру» є загальним законом, що визначає універсальні (загальні) правила для усіх сфер публічного адміністрування, а у спеціальних законах мають залишитися лише винятки, і тільки в обґрунтованих випадках.

Особливу увагу Віктор Тимощук приділив закріпленим у Законі України «Про адміністративну процедуру» принципам адміністративної процедури. При цьому відзначив, що більшість із цих принципів не є новими вимогами ні для адміністративних органів, ні для адміністративних судів, оскільки вже понад п’ятнадцять років вони закріплені в Кодексі адміністративного судочинства України як вимога до суб’єктів владних повноважень, тобто і до адміністративних органів. Адже за Кодексом адміністративного судочинства України адміністративний суд перевіряє рішення, дії, бездіяльність суб’єкта владних повноважень за цими критеріями-принципами.

У своїй доповіді Андрій Школик навів ключові новели, що отримали нормативне регулювання після прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру» – питання визначення компетенції (предметної та територіальної) та спорів про компетенцію; вимога до адміністративного органу перевірити наявність компетенції для прийняття рішення; вимога неупередженості адміністративного органу, самовідвід/відвід; правонаступництво; адміністративна взаємодопомога; спрощене представництво особи; заборона відмови у прийнятті/реєстрації заяви; залишення заяви без руху для усунення недоліків (зі збереженням дати подання); перенаправлення заяви за належністю при помилковому поданні до «некомпетентного» органу; залучення особи, в т. ч. заінтересованих осіб у справах з ймовірним негативним рішенням.  

Друга сесія стосувалася міжнародного досвіду застосування суддями уніфікованого закону про адміністративну процедуру. Співвідповідачами були суддя Німецького Федеративного Адміністративного суду Мартін Штайнкюлер та суддя адміністративного суду Відня Едіт Целлер, які поділилися досвідом своїх країн щодо практичного застосування адміністративної процедури. Мартін Штайнкюлер звернув увагу, що процеси уніфікації в праві призводять до формування європейського адміністративного права – відносно нової галузі права, яка хоча й не представляє адміністративне право для Європейського Союзу, але в більш широкому розумінні наближає адміністративні закони держав-членів до єдиних принципів, що є особливо актуальними у світлі євроінтеграційних досягнень України.

Третя сесія семінару включала обговорення особливостей адміністративного акта у світлі Закону України «Про адміністративну процедуру», де співдоповідачами були експерти Віктор Тимощук та Андрій Школик. Загалом, було вказано, що адміністративна процедура спрямована на покращення раціональності публічного адміністрування, в тому числі шляхом втілення принципів належного (доброго) урядування та адміністрування в практику прийняття індивідуальних рішень щодо особи. Задля цього Закон визначає чітку структуру адміністративного акта, а це вступна, мотивувальна, резолютивна та заключна частини, якими вперше адміністративний орган зобов’язується вказувати обґрунтування прийнятого акта, момент набрання актом чинності та спосіб визначення такого строку; порядок і строки його оскарження (в т. ч. найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб’єктом розгляду скарги; вид суду, до якого можна подати позов); у разі якщо подання скарги чи пред’явлення позову не зупиняє дію акта – вказівка на такий винятковий правовий наслідок з посиланням на правові підстави.

Співдоповідачі представили особливості адміністративного оскарження: спеціальний суб’єкт розгляду скарг (адміністративний орган вищого рівня або комісія з розгляду скарг) з можливістю залучення громадськості; подання скарги через адміністративний орган, адміністративний акт якого оскаржується; зупинення оскаржуваного адміністративного акта за клопотанням скаржника (крім випадків, передбачених законом); обмеження оскарження процедурних рішень і дій; одна інстанція для адміністративного оскарження за загальним правилом; можливість примирення між учасниками.

Про потенційні колізії у законодавстві після набрання чинності Законом України «Про адміністративну процедуру» та шляхи їх вирішення у четвертій сесії доповідав Віктор Тимощук. Він наголосив, що Прикінцеві та перехідні положення закону містять норму такого змісту: «До приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом вони застосовуються в частині, що не суперечить принципам цього Закону». Водночас ним були представлені практичні відповіді-рішення на суттєві колізії, що матимуть місце після набрання законом чинності.

Кожна з сесій завершувалася активними обговоренням. Дискусійними були питання дискреційних повноважень адміністративних органів, повноваження примусового виконання адміністративного акта, співвідношення Закону України «Про адміністративну процедуру» з іншими законодавчими актами в частині конкуренції спеціальної та загальної норм, дії нормативно-правових актів у часі (пряма та зворотна), особливостей доведення до відома особи адміністративного акта, що її стосується, наслідків процедурних порушень, якщо вони не вплинули на правомірність вирішення справи по суті та інше.

Підсумовуючи, співорганізатори висловили переконання, що семінар у Львові буде мати продовження у вигляді всеукраїнського марафону аналогічних семінарів-обговорень. У свою чергу, послідовна та системна професійна комунікація між органами суддівської влади, науковим середовищем та міжнародними експертами створить міцний фундамент для утвердження цілей Закону України «Про адміністративну процедуру», який має своїм підґрунтям конституційні положення про цінність людини, її прав і свобод, а також про обов’язок держави та її органів утверджувати та забезпечувати ці права і свободи.

Підписуйтесь на наш telegram-канал t.me/sudua та на Twitter, а також на нашу сторінку у Facebook та в Instagram, щоб бути в курсі найважливіших подій.